스웨덴의 탈원전 시도와 탈원전 포기 과정

박종석 과학평론가. 서울대 서양사학과 졸업. 서울대 행정대학원 수학. 서울대 연구원 역임.

스웨덴에서의 원자력발전 반대 여론의 본격적 출현과 현실과의 괴리 노정

2011년에 일본의 동북부에서 대규모 지진이 발생하였기 때문에 후쿠시마 1원자력 발전소에서(福島一原子力發電所) 방사성 물질들이 대량 누출하자 원자력발전을 유지하거나 도입하려고 시도하고 있던 여러 국가들에서 원자력 발전을 반대하는 여론이 급증하였던 양상과 아주 비슷하게, 원자력발전의 이용을 선도하여 왔던 대표적 국가인 스웨덴에서는 1979년에 USA의 펜실베이니아주에서 발생하였던 스리마일섬 원자력발전소에서의(Three Mile Island Nuclear Generating Station[TMI]) 방사성 물질들 유출 사고 때문에 원자 력발전 이용의 지속 여부가 정치적 쟁점으로서 작용하기 시작하였다. 그래서 스웨덴에서는 의회주권 원칙 전통 때문에 국민투표 실시를 기피하여 왔던 정 치적 전통에서 드물게 벗어나서, 1980년에 전기 생산에서 원자력발전이 차지하는 비중을 축소하려고 적용하게 되는 3가지 방식들의 선호 순서를 파악하려고 비구속적 여론 파악용 국민투표를 실시하였다. 이 국민투표에서는 원자력발전의 확대를 지지하는 선택지는 아예 포함시키지도 않고 진행하게 되었다: 선택지 1은 원자력발전의 확대를 금지하되 재생에너지 대안들의 실현 가능성이 현저해질 때까지는 건설 중이거나 현존하고 있는 원자력발전소들을 유지하여서는 계속 사용하자는 제안이었고, 선택지 2는 선택지 1에 저소득 집단들의 보호+정부의 재생에너지들 연구-개발 강화+지역 주민들의 원자력발전 감시위원회 구성 의무화+원자력발전소의 사적 소유 금지를 추가하 는 제안이었으며, 선택지 3은 건설 중이던 원자력발전소 공사들을 모두 중지하고 현존하고 있는 원자력발전소들을 10년 안에 모두 폐쇄하며 우라늄 채광을 금지하지는 제안이었다.

이러한 3가지 선택지들 가운데에서 1가지만을 선택할 수 있고 선택지들 사이에서의 선호 이양이나 선호들 사이에서의 서열 설정은 배제하는 방식을 적용하여서 실시하였던 이 국민투표에서, 선택지 1이 획득하였던 지지율은 18.94%-선택지 2가 획득하였던 지지율은 39.12%-선택지 3이 획득하였던 지지율은 38.65%-기권과 무효는 3.29%였다. 이 국민투표 결과들이 국가권력에게 구속력을 발휘하지는 않았지만, 스웨덴의 주요한 정당들과 의회는 해 당 국민투표에서 드러난 여론 경향들의 분포를 무시할 수 없었다. 그래서 스 웨덴 의회는 국민투표 직후에 원자력발전소의 추가 건설을 중단하고 기존 원 자력발전소들은 모두 2010년까지 가동을 중지시키기로 결정하였고, 1984년 에는 원자력발전소의 신규 건설을 금지하는 법률을 제정하였다. 그러나 이러 한 입법조치들은 그 직후부터 실현 가능성이 희박한 현실과 직면하게 된다. 2020년대가 임박한 현재 시점에서도 재생에너지들 전체가 원자력발전을 확 실하게 대체할 수 있을 만큼의 경제성과 안전성을 지니지는 못하고 있다는 현 실은 1980년대의 스웨덴에서는 더욱 두드러지게 인지할 수 있었으므로, 스웨 덴의 주요한 정당들과 정부는 가동 중이던 기존 원자력발전소들의 가동 중지 시점들을 설정하지 못하고서 시간만 계속 끄는 상태를 지속하고 있었다. 그러 므로 당시에는 상상할 수조차 없었지만 원자력발전의 신속한 포기나 점진적 포기를 희망하였던 당시 압도적 다수 스웨덴 국민들의 의사와 상반하게, 경제 적 조건들과 기술적 조건들 때문에 이후의 스웨덴은 당시에는 가장 선호도가 낮았던 해당 국민투표에서의 선택지 1이 제시하였던 원자력발전 대상 정책노 선을 유지하여 오게 되었다. 원자력발전소들의 신규 건설을 중지하였고 일부 원자로들을 철거하기는 하였지만, 나머지 원자로들은 성능을 향상시키거나 신형 제품으로 교체하여 왔으므로 스웨덴에서의 원자력발전 이용 전기 생산 능력은 오히려 증가하게 되어 버리는 아이러니가 출현하게 되었다.

스웨덴에서의 원자력발전의 현상유지로의 귀결 전개 과정

1986년에 당시 소비에트사회주의공화국연방 우크라이나 소비에트 사회주의 공화국의 초르노빌/체르노빌에(현재의 우크라이나 초르노빌[체르노빌 은 러시아어식 지명의 한글 표기이고 초르노빌은 우크라이나어식 지명의 한 글 표기인데, 러시아인들이 소비에트 사회주의 공화국연방에서 권력의 행사 를 주도하면서 소수민족들의 독자적 민족 정체성들을 경시하던 과거에는 러 시아어식 지명인 체르노빌만을 흔히 사용하였다]) 있는 블라디미르 일리치 레 닌 기념 체르노빌 원자력발전소에서(Chernobyl Nuclear Power Plant in honor of Vladimir Ilyich Lenin) 방사능 누출 사고가 발생하고 해당 시점에 서 바람의 북향 풍향 때문에 아이슬란드를 제외한 노르딕 유럽 지역의 4개국 들에서 이 사실을 가장 먼저 탐지하게 되자, 스웨덴 사회에서는 한동안 감소 하여 있던 원자력발전 대상 공포가 다시 급증하였고 스웨덴 국내에서의 원자 력발전 중지를 실행하라는 여론의 압력도 다시 거세졌다. 그리하여 당시의 집 권당이던 스웨덴 사회민주주의 노동자당의(SAP) 소수파 단독 행정부는 1988 년에는 1994년~1995년부터 원자력발전소들의 가동 중지를 시작하겠다고 결정하였다가 SAP의 핵심 지지세력들인 일부 노동조합들의 반대에 직면하자 1991년에 이 결정을 철회하였지만, 다시 1997년에는 원자력발전을 반대하 고 있던 정당들인 극단 좌파 정당 좌파당(V) · 온건 우파 정당이자 스웨덴에서 원자력발전 반대를 처음 주장하였던 중도당(C) · 좌파 생태주의 정당인 녹색 주의자 환경당으로부터(MP) 지지를 획득하여서는 당시 가동 중이던 원자력 발전소 원자로들 12개 가운데서 2개를 폐쇄하고 나머지 10개는 2010년 이 후에도 가동을 허용하지만 궁극적 폐쇄를 추구하겠으며 원자력발전의 수익성 을 억압하려고 원자력을 이용한 전기 생산 용량에 비례하여 세금을 부과하는 차별을 시작하겠다는 타협을 도출하였다. 따라서 SAP 소수파 단독 행정부는 이 타협에 근거하여 1999년에는 바르세베크 원자력발전소에서[Barseb-ck Nuclear Power Plant] 원자로 1호기의 가동을 정지시켰고, 2005년에는 바 르세베크 원자력발전소에서 원자로 2호기의 가동을 정지시켰다. 이 타협은 의회제 정부 구조를 보유한 국가인 스웨덴의 집권당인 SAP가 행정부 권력을 유지하려고 다른 정당들과의 타협을 우선하여서는 원자력발전만 제공할 수 있는 경제적 타당성-합리성을 희생시켰던 결과였다.

그러나 2006년~2014년에 집권하여 통치하였던 온건 우파 4개 정당들의 연합 행정부는 이전 SAP 행정부들이 지속하여 왔던 점진적 원자력발전 탈 피 정책노선에서 완전히 이탈하였다. 이 연합 행정부는 2009년에 1980년 · 1984년 · 1997년에 결정하였던 스웨덴에서의 원자력발전 축소-폐지를 지향 하는 이전 정책들을 모두 철회하였고, 이어서 2010년에는 의회에서 투표를 실시하여서는 2010년까지 스웨덴의 모든 원자력발전소들을 폐쇄하게 규정 한 1980년에 제정하였던 법률을 폐지시켰다. 이러한 대전환은 C의 정책 기조 반전과 좌파 반대당들 사이에서의 분열 때문에 쉽게 가능하였다: C는 1970년 대부터 고수하여 오던 원자력발전 반대 견해를 완전히 포기하였고, SAP는 일 관하여 원자력발전을 반대하여 온 MP와 V와는 상반하게 1970년대~1980년 대와 마찬가지로 이후에도 계속하여 원자력발전 이용 지속 여부 관련 단일 견 해를 결정하지 못하는 내부 분열을 경험하여 왔으므로 이러한 원자력발전 관 련 정책들의 급격한 전환과 관련하여 응집력 있게 대응할 수 없었다. 다만 스 웨덴에서 2009년~2010년에 발생하였던 원자력발전의 존속을 추구하는 정 책적 전환들은 전기 생산능력 전체에서 원자력발전이 차지하는 비중의 대대 적 확대를 의도하지는 않았고, 온건 우파 4개 정당들의 연합 행정부는 2010 년에 당시 시점에 존재하고 있던 원자력발전소들의 원자로들 10개 가운데에서 수명 종료 시점이 임박하게 된 원자로들을 발전용량이 더 많은 신규 원자 로들로 교체할 수 있도록 허용하면서도 국가가 교체 비용을 지원하지는 않겠 다는 구체적 목표를 제시하였다. 이러한 변화들은 앞서 언급하였듯이, 1980 년에 실시하였던 원자력발전의 미래 관련 국민투표에서는 가장 선호도가 낮 았지만 주요 대기업들과 보수주의 정당인 온건 연합당이(M) 거센 원자력발 전 반대 여론을 고려하여 원자력발전의 실질적 존속 가능성을 유지하려고 선 택지 1에 반영시켰던 지향인 재생에너지들의 현실 적합성을(경제적 합리성과 환경적 타당성) 증명할 때까지는 원자력발전을 기저 에너지원으로써 활용하 는 현상을 유지하여야 한다는 문제의식의 타당성을 증명하는 전개였다. 스웨 덴의 행정부와 원자력발전소를 소유하고 있는 사유 기업들은 이미 2000년대 전반부터 기존 원자력발전소 원자로들을 개량하거나 신형 제품들로 교체하여 원자력발전소의 안전성 향상 또는 정치적 반대 때문에 불가능한 원자력발전 소 원자로 신규 건설을 하지 않고서도 원자력발전소의 발전능력 총량을 증가 시키는 과정을 진행하여 왔는데, 스웨덴에서 2009년~2010년에 도출하였던 원자력발전 관련 정책노선의 변경은 이러한 개량 작업의 필요성을 사후 추인 한 결정인 동시에 이러한 개량의 지속을 보장한 조치였다고 평가할 수 있다.

2014년 의회 선거에서 온건우파 4개 정당들의 연합 행정부가 패배하여 실 권하고 나서는 탄생하였던 SAP-MP의 소수 연합 행정부가 원자력발전을 적 대하려고 다시 시도하다가 철저하게 실패하게 되자, 스웨덴에서의 원자력발 전의 기본적 현상 유지 존속은 새로운 합의이자 변경하기 어려운 기정사실로 정착하게 되었다. 2014년에 집권하였던 SAP-MP의 소수 연합 행정부에서는 원자력발전을 일관하여 반대하여 온 후자가 원자력발전과 관련하여 일관성 없는 양가적 태도를 노정하여 왔던 전자에게 압력을 행사하여서는 정책적 양 보를 획득하여서, 1984년에 도입하였고 이후에 세율을 조금씩 인상시켜 왔 던 사유 기업들이 경영하는 원자력발전의 수익성을 악화시키는 목적을 지닌 원자력발전의 원료에 부과하는 세금을 추가 인상하려고 시도하였고 스웨덴에 서의 원자력발전의 궁극적 종식을 다시 시도하였다. 그러나 SAP-MP의 소수 연합 행정부는 의회에서 외부 지지정당은 V의 의석들을 합산하더라도 과반 수 의석들을 차지하지 못하고 있어서 온건 우파 정당들과의 타협에 의존하여 서만 통치할 수 있었으므로, 이러한 시도는 즉각 실패하고 말았다. SAP-MP 의 소수 연합 행정부는 오히려 2016년에 반대당들인 중도우파 4개 정당들 가운데에서 M을 제외한 3개와(C-자유주의자들[L: ‘자유당’]-그리스도교 민 주주의자들[KD: ‘그리스도교 민주당’]) 타협하여서는, 이 행정부가 취임하던 2014년 당시의 공약이던 원자력발전 이용 중단 추구를 포기하고서는 이전 행 정부 시기에 설정하였던 원자력발전의 기본적 현상 유지 추구 목표로 복귀하 기로 약속하였고 원자력발전의 원료에 부과하는 세금을 2017년~2019년에 폐지하기로 결정하였으며 10개인 원자력발전소들 원자로들의 개량이나 교체 를 계속 허용하였다. 이리하여 C가 1973년 의회 선거 선거운동 과정에서 원 자력발전 반대 공약을 제시하면서 본격화하게 되었던 스웨덴의 원자력발전 반대 운동은 원자력발전의 기본적 현상 유지와 점진적 발전용량 총량 증가로 귀결하는 타협을 남긴 채 긴 여정을 마감하였다.

스웨덴에서 원자력발전의 기본적 현상 유지를 규정하는 주요한 원인들

스웨덴에서 원자력발전 대상 공포가 유발하였던 원자력발전 반대 운동이 원자력발전의 필요성을 규정하는 현실적 제약들과 직면하면서 원자력발전의 기본적 현상 유지라는 새로운 정치 경제적 균형 상태를 유발하였는데, 연대기 적 서술만이 아니라 그러한 시간적 전개를 규정하거나 제약하였던 장기적-구 조적 원인들과 단기적-사건적 원인들도 함께 검토한다면 이해의 심화를 달성 할 수 있으리라고 느낀다. 전자 원인들부터 개관하자면, 남방의 서유럽 중앙 부와는 상이한 노르딕 유럽 지역 국가들 사이에서의 전력 공급 네트워크들의 격절성과 편중성-수력발전소와 원자력발전소의 부지 추가 확보 불가능성-다 른 노르딕 유럽 국가들과는 상이하게 존재하는 스웨덴의 전기 생산 원천들 구성을 제시할 수 있다 :

① 서유럽 중앙부와는 상이한 노르딕 유럽 지역 국가들 사이에서의 전력 공 급 네트워크들의 격절성과 편중성

도이칠란트에서의(독일) 원자력발전 완전 철폐 정책결정과는 상반하는 스웨덴의 원자력발전 존속 정책결정은, 서유럽 전력 공급 네트워크들의 중앙부에 위치하는 도이칠란트와는(독일) 달리 서유럽 전력 공급 네트워크들의 북방 주변부에 위치하는 자국의 입지가 전기의 국가 간 공급을 저해하는 위기 상황이 유발할 수 있는 대규모 정전 발생 위험성에는 더욱 취약할 수 있다는 판단의 작용 결과라고도 평가할 수 있다. 도이칠란트는(독일) 자국의 태양광발전이 활발한 시간대들에는 잉여 전기를 수출하고 자국의 태양광발전이 부진 하거나 정지하여 있는 시간대들에는 주변국들로부터 부족한 전기를 수입하 기 쉬운 위치를 차지하고 있지만, 이와 상반하게 스웨덴은 오로지 서방의 노 르웨이와만 육지에서 길게 인접하여 있을 뿐인 위치를 차지하고 있어서 전기 가 부족하더라도 도이칠란트만큼 전기를 빠르고 쉽고 안전하게 수입하기가 어려운 제약을 부과 받는 국가이다. 이런 상태에서 원자력발전을 그저 포기 하기는 매우 곤란하다.

② 수력발전소와 원자력발전소의 부지 추가 확보 불가능성+다른 노르딕 유 럽 국가들과는 상이하게 존재하는 스웨덴의 전기 생산 원천들 구성

스웨덴은 기저전력을 1950년대~1960년대부터 수력발전과 원자력발전의 조합을 기본으로 삼아 생산하여 왔다. 그런데 원자력발전은 이미 자세히 설 명하였듯이 대중이 필요성 자체를 인정하면서도 이용의 확대를 꺼리는 성향 을 보여 왔으므로 기존 원자력발전소 원자로들의 발전능력 향상 말고는 원자 력발전소나 원자력발전소 원자로 모두 증설이 불가능하게 되어 온 제약이 존 재한다. 수력발전의 정치-지리적 여건도 인접한 국가인 노르웨이에서의 수력 발전의 정치-지리적 여건과는 상반하게 지형들의 전반적 고저 격차들이 두 드러지지 않아서, 수력발전소 추가 설치가 가능한 장소들이 인간들의 거주지 들과 더 가깝게 위치하여 있으니 수력발전의 확대가 농업과 주거에 유발하는 피해들을 우려한 대중 집단들이 강력하게 저항하였다. 때문에 스웨덴 의회에 서는 이미 1960년대에 수력발전소의 추가 건설을 엄격하게 제한하는 법률을 제정하였으니, 수력발전소의 증설 또한 사실상 불가능하다. 따라서 스웨덴의 전기 생산 원천들 구성과 관련한 하나뿐인 지향은 수력발전과 원자력발전의 기저전력원들로서의 현상을 유지하면서 재생에너지들 개발과 전기절약 기술 을 개발을 추구하는 노선만 남게 되었다. 수력발전만으로도 전기 수요 충족이 가능한 노르웨이-지열발전만으로도 전기 수요 충족이 가능한 아이슬란드-풍 력발전의 극대화를 추구하여 온 덴마크-원자력발전이 없으면 화력발전에 의 존하여야만 하므로 화력발전을 포기하고 원자력발전의 극대화를 추구하기로 최근에 결정한 핀란드와는 상이하게, 스웨덴에서는 수력발전과 원자력발전 이 기저전력 공급 자체를 담당하지만 그만으로는 전기 수요 전체를 충족시키 기 어려운 상태가 존재하여 왔으므로, 이러한 특수성이 스웨덴의 에너지 정책 들을 제약하는 동시에 혁신을 강제하는 구조적 원인이라고 평가할 수 있다.

아울러 개별 국가마다 서로 다른 정치체제 구성과 선거 주기들 또한 스웨덴 에서 원자력발전 관련 정치가 원자력발전의 존속과 기본적 현상 유지를 허용 시킨 미시적 원인들로써 작용하였다고 평가할 수 있다. 도이칠란트에서는(독 일) 해마다 복수 중간선거들로서 광역지방선거들과(주 의회 선거들) 기초지방 선거들을 실시하고 있으므로, 도이칠란트의(독일) 메르켈 연방총리가 2011 년에 환경 정당인 연합 1990/녹색주의자들이(B-ndnis 90/Die Gr-nen[녹 색당]) 이런 지방선거들을 원자력발전 반대를 선전-호소하여 지지율 상승과 정치적 의제 설정 주도권을 행사하는 기회들로 이용하지 못하게 억제하려면 원자력발전 이용을 중단하겠다는 에너지 정책들 기조에서의 극단적 급선회 를 선택하지 않았기란 아주 곤란하였다. 이와는 상이하게 스웨덴에서는 유럽 연합 의회 선거를 제외하면 중간선거가 부재하고 4년마다 의회 선거 · 광역지 방의회들 선거 · 기초지방의회들 선거를 함께 실시한다. 따라서 후쿠시마 1원 자력 발전소 위기가 도이칠란트와(독일) 스웨덴에서 원자력발전의 정치에 미친 영향들은 매우 다르게 나타났다. 일본 동북부 지역에서 2011년 3월 11일 에 대지진이 발생하였기 때문에 심각한 피해를 경험하게 된 후쿠시마 1원자 력 발전소에서 위기가 발생한 뒤에 도이칠란트에서는 2011년 3월부터 16개 주들 가운데에서 7개 주들에서 주 의회 선거들을 실시하였는데, 연합 1990/ 녹색주의자들이 이 모든 선거들에서 지지를 크게 증가시켰고 연방 연합 행정 부의 집권당들인 그리스도교 민주주의 정당과(CDU) 자유민주당은(FDP) 지 지가 정체하거나 상당하게 감소하였다. 그러므로 경쟁하는 상대 정당의 정책 을 모방하겠다고 결정하였던 메르켈 연방총리의 선택은 단기적 선거정치만 을 고려한다면 합리적 선택이기는 하였다. 스웨덴에서 2010년 9월에 의회 선 거 · 광역지방의회들 선거 · 기초지방의회들 선거를 함께 실시하고서 얼마 뒤 인 2011년 3월에 후쿠시마 1원자력 발전소 위기가 발생하였고, 2014년 5월 에는 중간선거로서의 유럽연합 의회 선거를 실시하였고(유럽연합 의회 의원 들의 정규 임기는 5년임), 2014년 9월에 후속 의회 선거 · 광역지방의회들 선 거 · 기초지방의회들 선거를 함께 실시하였다. 그러므로 스웨덴에서도 2011 년에는 원자력발전 반대 여론이 급증하였지만, 2014년 5월~2014년 9월까지 의 이후 3.5년가량 동안에 원자력발전 반대 여론은 다시 감소하였고 원자력 발전 이용 지속 여부의 정치적 의제로서의 관심도도 저하하였으므로 원자력 발전 대상 태도들은 2014년의 선거들에서 그다지 쟁점들이 되지는 못하였다.

– 박종석

http://www.nucnet.org/all-the-news/2016/06/13/sweden-could-build-10-new-reactors-after-majorchange-to-policy-on-nuclear
http://www.nti.org/analysis/articles/sweden-reverses-nuclear-phase-out
https://www.thelocal.se/20160610/sweden-agrees-to-continue-nuclear-power
http://www.world-nuclear.org/information-library/country-profiles/countries-o-s/sweden.aspx
http://www.world-nuclear-news.org/NP-Sweden-abolishes-nuclear-tax-1006169.html
https://en.wikipedia.org/wiki/Nuclear_power_in_Sweden
https://en.wikipedia.org/wiki/Swedish_nuclear_power_referendum,_1980
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