에너지와 법

정용상 본지 발행인. 동국대 법과대학 교수. 한반도평화에너지센터 이사장. 한국법학교수회 명예회장. 민주평통 상임위원. 대한중재인협회 부협회장.

에너지의 개념과 현황

에너지는 두 가지 방식으로 분류하는데 첫째, 자연 상태로 존재하는 에너지 로 화석 에너지와 재생 가능 에너지와 같은 1차 에너지와, 그것을 사용에 편 리하도록 인위적으로 만든 에너지로서 전기, 중기, 수소 등의 2차 에너지로 구분하는 방법과, 둘째, 화석연료나 핵연료와 같이 고갈되는 에너지와, 태양 열, 태양광, 풍력, 수력, 바이오매스, 조력 등의 재생 가능 에너지로 구분된다.

현재 주로 사용되고 있는 에너지원 중 대부분은 원자력을 제외하고는 석유 와 석탄, 천연가스와 같은 화석 에너지로부터 공급되고 있다. 화석 에너지의 공급량이 한정되어 있다는 점을 고려한다면 에너지 정책과 법제의 합리적인 수립·운영이 필요한 때이다.

우리나라의 경우 에너지 문제에 있어 자원빈국으로 에너지원의 대부분을 수입에 의존하는 대표적인 에너지 수입 국가이다. 산업구조 또한 에너지 집약 적이어서 국제 에너지 시장으로부터 직접적 영향에 민감한 구조를 가지고 있 다. 에너지 소비행태의 변화는 에너지 안보, 에너지 수입 부담의 완화, 온실가 스 감축과 밀접한 관련을 갖고 있다. 환경문제 완화를 위해서는 에너지 가격 과 그 규제 기준이 적절하게 형성되어야 한다.

에너지법의 규율대상

에너지법 영역은 에너지원과 에너지를 규율하는 법규범의 총체로서, 많은 법률과 규칙으로 이루어져 있다. 에너지 관련 법은 에너지의 공급 관리와 수 요관리에 관한 사항을 규정하고 있으므로 다양한 기준과 체계에 따라 복합적 이고 독립적인 위상과 입지를 점하고 있다. 전기 공급과 밀접한 개별 법률만 해도 전기사업법은 물론, 저탄소녹색성장기본법, 에너지법, 에너지이용합리 화법, 한국전력공사법이 있고, 범위를 좀 더 넓히면, 해저광물자원개발법, 해 외자원개발사업법 등이 있다. 그러므로 에너지법영역은 아직 체계화되지 않 은 상태에 있다. 에너지법 영역은 법적 문제와 에너지 정책의 성격을 모두 가 지며, 정치·경제·사회의 제영역이 혼재되어 있다.

최근 에너지법 영역은 수요관리법 중심으로 변화하고 있다. 에너지 부문에 서 나타나는 에너지 과소비와 환경오염 때문이다. 향후 에너지산업에 경쟁이 도입된다면 독점이나 불공정행위를 규제하는 법제가 발전할 것이다.

에너지법 정책의 목표

에너지법 정책은 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전이라는 이념을 바탕 으로 한다. 즉, 환경보호와 경제발전이라는 양자의 불가분의 관계에 있어서의 돌파구로 경제적 발전·사회적 발전·환경보호라고 하는 상호의존적이고 상호 강화적인 지속가능발전의 기능을 지역적·국가적·지구적 차원에서 진작시키 고 강화할 집단적 책임을 논의하게 된다.

우리나라는 급속한 경제성장을 이루었으나, 에너지 집약 산업구조로 인한 다량의 화석 에너지원 사용으로 환경오염과 에너지 가격에 민감한 불안정한 산업구조를 가지고 있으므로 에너지 위기의 경우 쉽게 경제 위기적 상황에 도 달할 우려가 크다. 따라서 우리나라 에너지법 정책은 에너지 가격 급등과 같 은 상황에서 이를 완화할 수 있는 능력을 제고하고, 위기관리를 위한 정책 강 화를 통하여 가장 효율적인 대책으로 작용할 수 있어야 한다.

우리나라의 에너지 정책과 법제는 저탄소녹색성장기본법과 에너지법을 기 본으로 하여, 다양한 하위법의 제정으로 운영되고 있다. 에너지법의 경우에 는 안정적이고 효율적이며 환경친화적인 에너지 수급 구조를 실현하기 위한 에너지 정책 및 에너지 관련 계획의 수립·시행에 관하여 기본적인 사항을 정 함으로써 국민경제의 지속가능한 발전과 국민의 복리 향상에 이바지하는 것 을 목적으로 한다(제1조). 또한 에너지에 관한 법령을 제·개정할 때에는 저탄 소녹색성장기본법에 따른 기본 원칙과 이법의 목적에 맞도록 입법하도록 함 으로써 에너지에 관하여 정책과 법제 운영에 있어서는 에너지법과 저탄소녹 색성장기본법의 양 법제를 바탕으로 함을 알 수 있다. 양 법제는 에너지 정책 의 기본 원리로, 에너지 안정공급, 환경친화, 시장원리를 명시하고 있다. 이는 에너지 생산·공급·사용에 있어서 효율성을 우선하여야 하며, 환경에 관한 책 임성과 사회적 형평성에 관한 고려가 기반이 되어야 함을 전제로 하고 있다.

에너지 법정책의 기본방향

우리나라의 에너지 정책은 1990년대 이전에는 경제성장과 국민 생활, 산 업 생산에 필요한 에너지를 안정적이고 저렴하게 공급하는 것을 목적으로 하 였다. 이에 단기간 내 효과적인 경제성장을 위하여 에너지산업구조는 공기업 독점체제로 규제하였으며, 에너지 가격은 정부가 직접 규제하였다. 2000 년대 초반에는 에너지 산업의 경쟁 활성화를 위하여 전력산업 구조 개편 등 을 추진하며, 에너지 수급·가격 등은 최대한 시장에서 결정되도록 하는 등 정 부의 시장개입을 최소화하였다. 이후 제1차 국가에너지기본계획이 수립된 2008년 이후에는 에너지 안보, 경제성장과 환경을 동시에 고려하는 지속가 능발전을 중장기 에너지 정책의 최대 목표로 설정하였다. 이와 함께 기후변 화 대응 방안 마련을 위한 국제적 노력으로 온실가스 감축이 에너지 정책에 있어 중요한 부분으로 다루어지기 시작하였다. 하지만 이러한 에너지 정책은 자원의 비효율적 배분으로 인한 에너지 다소비 구조의 고착화와 전력 등 특 정 에너지원의 편중 현상을 심화시켰다. 특히, 낮은 전기 요금은 경제성이 낮 은 신재생에너지, 스마트그리드 등 새로운 시장 창출에 있어 오히려 장애요 인으로 작용하였다.

에너지법체계 현황

현재 우리나라의 에너지 관련 법체계에 있어서는 먼저 헌법에서 규제하고 있다. 즉, 에너지 자원에 관한 개발과 이용, 에너지 산업의 경영 등은 헌법상 재산권에 적용되므로 이에 따른 보호 대상이며, 자유시장경제체제하에서 에 너지 산업은 원칙적으로 자유로운 영업이 가능하나, 공공의 이익인 국가 에너 지자원 개발 및 이용에 관한 계획 등 정책에 따라 한계나 제한을 받을 수 있다. 또한 국가는 안정적이고, 효율적인 에너지 정책 수립에 있어 이해관계자들의 이익을 합리적으로 조정하고, 경제적 효율성과 과학적 합리성에 기조하고, 국 제시장에서의 에너지 수급을 감안하고, 사유재산권, 자유시장경제체제, 환경권 등 다른 헌법적 가치를 고려하여야 한다.

또한 에너지 정책에 관한 일반 법률로는 저탄소녹색성장기본법이 제정되 어 있다. 이 법은 경제와 환경의 조화로운 발전을 위하여 저탄소 녹색성장에 필요한 기반을 조성하고, 녹색기술과 녹색산업을 새로운 성장 동력으로 활용 하여 국민경제의 발전을 도모하며 저탄소 사회 구현을 통하여 국민의 삶의 질 을 높이고 국제사회에서 책임을 다하는 성숙한 선진일류국가로 도약하는데 이바지함을 목적으로 하고 있다. 이 법의 제정으로 구 에너지기본법은 에너지 법으로 그 법명이 변경되었으며, 에너지 정책의 기본 원칙, 국가에너지기본 계획의 수립은 녹색성장 기본법에서 규정하고 있다. 저탄소 녹색성장에 관하 여는 다른 법률에 우선하여 녹색성장 기본법이 우선 적용하며, 저탄소 녹색성 장과 관련되는 다른 법률을 제정하거나 개정하는 경우에는 이 법의 목적과 기 본 원칙을 따르도록 하는 등의 규정을 두어 에너지 정책에 있어 우선하는 기 본법임을 명시하고 있다.

에너지법은 우리나라의 에너지 정책 전반을 다루는 법으로 녹색성장 기본 법이 제정됨에 따라 2010년에 구 에너지기본법이 개정되어 만들어진 법이다. 현 에너지법은 에너지법의 목적, 정의, 국가의 책무, 지역에너지 계획의 수립, 비상시 에너지 계획의 수립, 에너지위원회의 구성, 운영 및 기능, 에너지기술 개발계획 등의 내용을 규정하고 있다.

에너지법은 에너지원별 법체계를 취하고 있다. 석유와 가스에 관하여는 소 비 및 분배를 다루는 법률로 석유 및 석유대체연료사업법이, 도시가스의 적 정한 소비와 분배에 관하여는 도시가스사업이, 가스의 운반에 있어 안전을 다 루기 위하여 액화석유가스의 안전 및 사업관리법이 제정되어 운영되고 있다.

석탄에 관한 기본법으로는 석탄산업법이 있다. 광물자원의 합리적 개발과 산업발전을 위한 내용을 다루는 광업법이 있으며, 해저에 있는 석탄 기타 광 물자원의 합리적 개발과 산업 발전을 위한 해저광물자원개발법이 제정되어 있다.

전기에 관해서는 공익적 측면을 중시하여 한국전력공사법을 제정하여 한국 전력공사라는 공기업을 통하여 생산하고 분배하고 있다. 하지만, 한국전력공 사에 의한 전기 생산과 공급의 독점에 있어 전력 수급 불안정 등의 문제 해결 방안으로 신규 발전소 설립이 가능한 발전 경쟁 시장이 출범되었다. 이에 전 기 공급에 있어서는 다수 발전사업자에 의한 경쟁 시스템이 도입되었으나, 수 요에 있어서는 한국전력공사에 의한 단일체제로 운영되고 있다.

에너지 정책과 법제의 문제점 및 개선방향

우선, 에너지 효율 개선방안에 대한 고려가 필요하다고 본다. 다만, 에너지 효율 개선은 한정적인 에너지원 활용에 있어 바람직하며, 효과적인 부분이라 할 수 있으나, 오히려 에너지 사용에 있어서 부주의나 낭비를 초래할 수도 있 기 때문에 탈 동조화(decoupling) 효과와 반등 효과(rebound effect)에 관한 우려 또한 감안하여야 할 것이다.

에너지 기본 법제에 있어서는 현재 포괄적인 법제로써 저탄소녹색성장기본 법이 그 역할을 담당하고 있으나, 세부 이행에 있어서는 현행 에너지법이 운 용되고 있는 실정이다. 이는 녹색성장이라는 취지 하에서 에너지 정책에 관해 서도 지도적인 역할을 녹색성장기본법이 담당하여, 이념상 부합하는 에너지 정책과 이행을 담보하기 위한 것이다. 하지만, 에너지 정책의 통합과 효과적 인 운영이라는 측면에서 가장 실효성 있는 제도 수립을 위하여 이에 대한 검 토가 필요하다고 본다.

에너지 세법의 경우에도 목적세로 운영되고 있으나, 당초의 취지와 달리 여 러 차례 변경되면서 법적 안정성에 반한다는 의견이 제시되고 있으며, 이에 대한 세수 활용 또한 녹색성장기본법에 따른 활용 목적과 달리 사용되고 있는 실정이다. 이에 기본법에 합당하며, 보다 안정적이고, 또한 효과적인 세수 확 보 및 활용을 위한 제도 개선이 요구된다.

에너지 정책과 가격에 대한 제도 개선은 쉽지 않은 것이 사실이다. 하지만, 에너지 안보, 에너지 부담 완화, 온실가스 감축 등이 담고 있는 목적과 취지, 그리고 그 효과 및 국제적 동향 등을 고려한다면 이에 관하여 합리적이고, 효 율적인 개선 방향을 제시하는 것은 반드시 이행되어야 할 시급한 과제임을 간 과해서는 안 될 것이다.

– 정용상

지구와에너지
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