전쟁보다 무서운 신흥 안보 위협 – 국제정치·사회경제 ‘위기 도미노’에 맞설 신안보 전략이 필요하다

조경환 대통령 직속 정책기획위원회 위원, 행정학박사

국가의 존재 이유를 새롭게 쓴 코로나19 팬데믹

코로나19 팬데믹은 국가의 존재 이유를 새로 쓴다. 통계 싸이트인 「worldometer」에 따르면 지난 5월20일을 기준으로 전 세계 1억6500만명이 확진되어 343만명이 사망했다. 사망자가 세계에서 가장 많은 미국에서는 60만1000명이 희생되었다. 두 차례의 세계대전과 한국전쟁·베트남전쟁에서 전사한 미국인을 모두 합한 숫자(66만명)에 근접한다.

인류는 원치 않은 상황에서, 준비되지 않은 상황에서 급격하게 새로운 위협과 맞닥뜨렸다. 그 위협은 비군사적이고 비전통적이다. 전쟁과 같은 전통적 안보위협이 아니더라도 전쟁 이상의 공포와 불행을 겪을 수 있음이 명징하다. 코로나19가 뉴노멀이 된 지금 비단 팬데믹만 걱정되는 것이 아니다. 그로 인한 국제정치·사회경제적인 도미노 현상은 또 다른 시작이다. 실은 이번 팬데믹이 없었더라도 글로벌 초연결성과 이슈 복합성이 현실화해 대규모 자연재난, 테러, 사이버 공격과 같은 비전통적 안보위협의 규모가 커지고 다양화하고 있다. 이에 대한 효과적 대응 없이는 국가의 안전을 보 장할 수 없는 상황이 되었다. 1990년대 냉전 이후 전 세계 정부들은 재래식 전쟁을 포함한 전통적 역할 수행에 더하여 비전통적 안보위협에 대응하려 는 노력은 해 왔다. 전통적 위협이 엄존하는 상황에서 비전통적 위협이 우 리 곁에 두드러짐에 따라 이제 전선이 두 개임은 확연하다.

문제는 비전통적 안보위협이 과거보다 더 자명해지고 집중적으로 나타 나는데 비해 각국의 초기 대응은 고정관념에 매여 있고 습관적이라는 것이다. 또한, 초국경적 위협에는 국제적 연대와 협력이 당연히 수반되는 것이지만 미국과 중국은 갈등한다. 다자협력의 필요성과 패권경쟁이 충돌한다.

모순이다. 제2차 세계대전 때 처칠은 히틀러라는 공동의 적을 두고 공산주의 독재자인 스탈린과 손을 잡았다. 전대미문의 바이러스 공격이라는 공동의 적을 두고서 미·중의 협력은 지금 레토릭일 뿐이다.

신안보는 세계화와 정보화의 역기능으로 인해 새로 발생한 국가 위협 중에서 안보의 함의를 가지고 부상한 영역을 통칭한다. 군사·외교 차원에서 국가의 안전보장을 도모하는 전통 안보와 달리, 국가와 개별 국민의 안전을 위협하며 새롭게 발생하는 도전 요소들에 대처해 국가와 국민을 보호하는 개념이다. 침해의 대상이 개인일지라도 그 규모가 광범하고 심각하면 국가 위협으로 간주한다.

신안보 개념의 출현은 팬데믹과 맞물려 새로운 안보 현실을 반영한 안보 패러다임의 전환이다. 냉전 이후 안보 개념과 대상의 확장은 자연스럽다. 안보의 개념은 전통적 군사안보에서 비전통적 포괄안보, 신안보로 이어진다. 군사력에 의존해 영토를 넓히려는 시대는 사실상 종언을 고했다. 비용과 리스크는 너무 큰 반면 실익은 적다. 기술력과 경제력 우위의 경쟁으로 점차 대체되고 무역전쟁의 모습으로 나타난다. 군사력은 거부와 응징억지력을 유지하면 족하다. 안보 대상은 국가에서 개인으로 확장하고, 위협의 대상은 국가권력의 공포, 경제적 결핍, 국가 핵심 기능의 장애에 무게가 실린다.

전통적 위협과 비전통적 위협이 공존하는 시대

신안보 위협은 잠복해 있다. 언제 어디서 나타날지 예측이 어렵다. 위협은 서로 연결되어 있고 초국가적이다. 눈에 보이지 않으며 의도성이 없는 경우도 많다. 위협이 초래한 결과만 보일 뿐이다. 주 무대는 사이버 공간으로 옮겨간다. 비전통적 위협과 전통적 위협이 중첩되어 모호하게 나타나기도 한다. 공공기관, 기업 또는 개인을 표적으로 한 사이버 공격, 정보 전쟁이나 핵 미사일을 통한 위협이 발생한다. 비전통적 위협이 늘어난다고 하여 전통적 위협이 줄어든 것은 아니다. 동시에 존재한다.

파스칼 보니파스(Pascal Boniface) 프랑스 국제관계전략연구소(IRIS) 소장은 “비전통적 안보위협은 비군사적 요인으로 인해 발생하는 국민 생계와 국가의 생존에 대한 문제”라고 정의한다. 기후변화, 자원 부족, 전염병, 자연재해, 불규칙적 이민, 식량 부족, 인신매매, 마약 거래, 그리고 초국가적 범죄 등으로 인해 발생하는 위협들을 그 예로 든다. 2015년 이후 유럽에는 난민 사태가 있다. 중동과 아프리카로부터 200만여 명이 몰려들고 사회에 심각한 압력으로 작용한다. 독일 메르켈 총리는 100만명 정도의 난민·이민자들을 받아들일 수 있다고 발표해 유럽 전체에 파장을 일으킨 적도 있다. 미국 캘리포니아의 잇단 대형 산불과 토네이도와 같은 기후위기, 대기오염, 위생·보건 문제 등 위협은 즐비하다.

국제사회의 신안보 대응 진화

안보에 대한 인식의 확장은 1994년 UNDP 보고서에서 도입된 ‘인간안보’(human security)를 그 출발점이라고 볼 수 있다. 인간안보는 크게 ‘공포로부터 자유’와 ‘결핍으로부터 자유’를 규범으로 한다. 경제, 식량, 보건, 환경, 개인, 공동체, 정치 등 7개 영역으로 구성된다. 보편적 관심(universal concern), 상호 의존성(interdependent), 조기 예방 가능(early prevention), 사람 중심(people-centered)이 특징이다.

지구촌 각 지역의 ‘군사·비군사 하이브리드 위협’ 대응 전략

2000년 초부터 인터넷의 지구적인 확산과 IT 기술에 의한 초연결 시대가 도래하자 EU(유럽연합)와 NATO(북대서양조약기구)는 군사·비군사 혼합의 하이브리드(hybrid) 위협에 관심을 갖게 된다. 그리고 2014년 러시아의 우크라이나 크림반도 병합을 기점으로 하여 대응체제 구축에 나선다. 2016 년 EU는 하이브리드 위협 공동 대응 성명 발표에 이어 2019년 그 실행의 성과를 발표했다. 러시아는 크림반도 합병 때 사이버 공격과 심리전을 폈다. 2016년 미국 대선과 영국의 브렉시트 국민투표, 2017년 이후 유럽 국가들의 선거에 지속 개입해 왔다. 미국은 바이든 행정부 들어 4월15일 러시아 사이버 공격의 심각성을 알리고 제재 강화 방침을 공개했다. EU가 주목하는 하이브리드 위협은 테러, 생화학·핵 위협, 국가기반시설 사이버 공격 및 해킹, 허위 조작 정보 유포 및 정보심리전, 영유권 분쟁의 ‘회색지대’(인 공섬 등) 전술, 경제적 압박은1) 물론 EU 주변 내전, EU 내부의 정치 개입, 무통제 이민, 국제질서 재정립 등 정치위협과 기후위협을 망라하고 있다.

미국 바이든 행정부의 신안보 정책은 잠정국가안보전략(NSS) 지침(3.3) 및 대통령의 상하양원 합동 연설(4.28)에 잘 드러나 있다. 사이버안보를 최우선 과제로 삼고, 기후위기 확대, 감염병(팬데믹과 생물학적 위협), 신기술 관련 디지털 위협, 세계경제 마비, 장기화된 인도적 위기, 폭력적 극단주의와 테러를 새로운 위협으로 인식한다. 중국, 러시아, 북한, 이란에 대해 가짜 뉴스·허위 조작 정보, 무기화된 부패 활동을 통해 민주주의 국가의 국론 분열과 균열, 국제 규범을 파괴하려는 국가로 규정한다. 국제연대와 협력을 놓치지 않고 강조한다. 미·일·호주·인도의 비공식 국가 간 안보협력체로 출발한 쿼드(Quad)는 지난 3월12일 첫 정상회담에서 “코로나19의 경제· 보건상 타격에 대응하고 기후위기와 싸우며 사이버 공간과 핵심 신기술, 테러, 재난, 해상 영역을 포함해 공동의 도전에 대응”을 선언하는 공동성명을 냈다. 코로나19 백신, 핵심 신기술, 기후위기에 대해서는 워킹그룹을 가동 한다. ‘중국 견제와 봉쇄’ 목적에서 ‘신안보 협력’으로 옷을 갈아입고 있다.

미국 국가정보위원회(NIC)가 4년마다 발행(4.8)하는 미래예측 보고서에서는 안보적 함의를 갖는 사회 트렌드를 적시했다. 팬데믹과 대응 실패가 가져온 대중의 불만 증폭, 이에 따른 민족주의 강화, 글로벌 정치의 가변성, 그리고 국내외적 민주주의 약화와 글로벌 인종혐오 범죄, 사회분열 및 시민 결속 훼손을 우려한다. 기후위기를 비롯해 기술혁명, 소득 불균형, 신뢰 약화, 자원 제약, 팬데믹 이후 경제 악화, 테러 공격 등 새로운 도전 요인들이 한 국경 내에 머무르지 않고 빠르게 세계적으로 확산하고 있는 점을 주목하고 있다.

중국 정부도 예외가 아니다. 팬데믹을 계기로 비전통 안보를 중시하는 기조를 천명하고 나섰다. ‘2021년 양회’(3.4-11)에서 국가전략의 방향을 불안정한 대내외 환경 변화 속에서 각종 위험 요소를 예방하고 제거하는 데 중점을 두고 있음을 분명히 했다. 경제안보, 식량안보, 에너지안보, 금융안보 등 새로운 비전통 안보와 관련한 대비를 강조하고, 국가 간 방역협력 지지 및 인류 위생건강 공동체 건설을 제안한다.

한편, 세계경제포럼(WEF)은 포스트 코로나를 내다보고 있다. ‘글로벌 리스크 리포트 2021’에서 글로벌 위협 인식을 서베이한 결과를 3단계로 나누어 내놓았다. 첫째 단계는 2년 이내 단기에 나타날 분명하고 현존하는 위협들이다. 감염병, 생활위기, 극단적 기후변화, 사이버 안보 실패, 디지털 불평등, 장기간 스태그플레이션, 테러 공격, 청소년 환멸, 사회적 연대 침식, 인간환경적 손상을 들고 있다. 둘째 단계는 3~5년 중기적으로 파장을 몰고올 팬데믹의 도미노 효과다. 자산 버블 붕괴, IT 인프라 고장, 가격 불안, 상품 쇼크, 부채위기, 국가 간 관계 분절 및 갈등, 사이버안보 실패, 기술 거버넌스 실패, 자원의 지정학화를 거론했다. 셋째 단계는 5~10년의 장기적인 실존적 위협들이다. WMD, 국가 붕괴, 생물다양성 손실, 기술 역기능의 진전, 자연자원 위기, 사회안보 붕괴, 다자주의 붕괴, 산업 붕괴, 기후 대응 실패, 과학에 대한 반발을 꼽고 있다.2)

WEF 2021 글로벌 리스크 전망

국제적 협력과 연대: 동북아 신안보 협력 프레임워크 구상

키쇼어 마부바니(Kishore Mahbubani) 싱가포르국립대 리콴유스쿨원장은 “코로나 이전에는 전 세계 193개국이 각각의 배에 살고 있고 배마다 선장과 선원이 있었으며 배들끼리 충돌하지 않기 위한 규칙들이 있었지만, 지금은 78억명이 하나의 배에 타고 193개 캐빈에 살고 있는 상황”이라고 묘사한다. 국제적으로 협력해 함께 대응하는 것이 우선이라는 것이다. 위협의 예방, 발생 인지와 차단, 대응과 복구의 프로세스에 걸쳐 한 국경 내에서의 대응은 무의미하다.

신안보는 연성(소프트) 안보 어젠다다. 국제적 협력을 자연스럽게 도출할 좋은 기제이기도 하다. 꽉 막힌 남북관계와 미·중 전략경쟁이 격화되는 상황에서도 협력과 공조가 가능한 분야다. 우리로서는 중견 국가로서 전략적 차원에서 균형외교를 펼쳐갈 소재다. 일본 정부가 후쿠시마 원전 오염수 해양 방출을 결정(4.13)한 다음 날 한·중 외교부가 ‘한·중 해양협력대화’ 첫 회의를 열어 공동 대응을 모색하고, 한·중 전략적협력동반자관계 내실화의 연결 고리로 삼은 것은 좋은 예다.

2014년 서아프리카에 에볼라 바이러스가 유행할 당시에는 미국 중심의 국제적 연대가 그나마 작동했다. 이번 코로나19 팬데믹에서는 조기 경보에서, 방역에서, 백신에서 민족주의가 만연한다. 글로벌 안보를 위협하는 수준으로 급속하게 전이된 근원이다.

왜 동북아에서는 OSCE와 같은 안보협력체가 성숙하지 못할까

1975년 8월1일 유럽 35개국이 서명한 「유럽안보협력회의(CSCE) 최종 의정서」(‘Helsinki Final Act’)는 지속적·안정적 안보협력 규범을 법제적 형태로 만들었다. 이는 유럽의 공동 안보 문제를 다룬 다자적 협력의 전형 이다.3)

주권의 평등과 고유한 권리 존중, 무력 사용 및 위협 금지, 국경 불가침, 내정 불간섭 등 10대 지도원칙(‘Helsinki Decalogue’)을 통해 체결국의 기본적 의무 사항을 규정하는 한편 위협과 무력 사용의 억제, 다른 나라를 종속시킬 목적의 경제 제재 금지 등 이행 조치를 규정하고 있다. 헬싱키 협약의 정신은 1990년대 동유럽 사회주의 국가들의 체제 전환 상황에서 참가국들의 행동지침이 되었다. 1995년 세계에서 가장 큰 안보협력체인 유럽안보 협력기구(OSCE) 상설로 이어졌다. 유럽 체제의 평화 유지에 결정적으로 이바지했다. 동유럽 국가들이 참여해 현재 57개국으로 확대되었다.

그렇다면 동북아에서는 왜 이 같은 안보협력체가 성숙하지 못하는 것일까? 동북아지역은 어느 지역보다 역내 경제적 밀도가 높고 민족주의가 강하다. 강력한 군사력의 집중 및 경쟁 관계의 심화를 겪고 있다. 또한, 동북아 협력 프레임워크는 그 정체성이 아직 정립되지 못하고 있다. 지정학적으로 보면 북미국인 미국과 유럽국인 러시아가 들어와 혼재되어 있다. 역내 단위 국가들 간에 우호적 경험은 축적되어 있지 않다. 불안정한 진영 대립이 고착화하고 있다.4) 한·미·일의 남방 삼각체와 북·중·러의 북방 삼각체의 대립이 동북아 협력 기제의 성숙을 가로막는다.

그렇지만 동북아는 이제 신안보 위협이라는 공동의 적과 마주하고 있다. 그 위협은 나라를 가리지 않는다. 진영을 가리지도 않는다. 누구도 혼자서는 안전할 수 없다. 마침 미국도, 중국도 다자적 협력을 이야기하고 있다. 바이든 미국 대통령도, 시진핑 중국 주석도 연대와 협력을 말하고 있다.

신안보는 생존·생활·실용의 영역

신안보는 생존과 생활, 실용의 영역이다. 신안보 공동 대응을 기치로 중개와 연대, 규범을 지향하는 중견국 외교의 지평을 넓혀가야 한다. 남북협력의 활로를 개척해야 한다. 이런 맥락에서 동북아 역내의 신안보 협력을 주도할 정상(서밋) 회의체 창설을 설계해보자고 제안한다. 정상급 회의체가 어렵다면 장관급, 차관급으로 시작할 수 있다. 처음부터 모두 참여하는 다자적 회의체보다 핵심 국가들이 합의해 다자로 가는 접근이 현실성이 크다. 한·중·일 3국 정상회의 등 기존의 회의체를 모체로 하자는 이유다. 우선 3국 정상회의를 정상화한 뒤 바이든 대통령을 초대할 수 있다. 북한 김정은 위원장이라고 못 올 이유는 없다. 그리하여 장차 남북·미·중·일·러 6 개국 정상이 참여하는 소다자, 다자의 정상회담을 만들어가자는 구상이다. 지리적 관점에서 접근한다면 몽골을 포함한 7개국도 좋다. 미·중 전략경쟁의 색채가 옅은 글로벌 공공재를 중심으로 의제 설정(agenda setting)을 해가면 된다. 초기에는 코로나19 팬데믹, 해양오염, 미세먼지 등 신안보 사안을 논의하고 차츰 신뢰가 쌓아지면 역내 안보 협력 프레임워크로 발전해 갈 수 있다.5)

– 조경환

1) 송태은. 2020. 하이브리드 위협에 대한 최근 유럽의 대응. IFANS 주요국제문제분석, 2020-31.
2) WORLD ECONOMIC FORUM. 2021. The Global Risks Report 2021, 16th Edition.
3) 이정우. 2018. “다자간 안보협력과 군비 통제의 모색: 이론과 유럽의 경험을 중심으로”. 세계지역연구논총, 36 (3): 105-130
4) 박영택·김재환. 2018. “동북아안보복합체의 미성숙 실체와 한반도 안보 역학관계”. 세계지역연구논총, 36 (2): 67-90.
5) Cho, Kyung Hwan. 2020. “Feasibility of Regional Security Framework in Northeast Asia”. Journal for Peace and Nuclear Disarmament, 3 (1): 129-143.
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