국가기후환경회의 활동보고서 요약

국민이 함께 만드는 숨 편한 대한민국

정복영 국가기후환경회의 사무처장

편집자 주: 이 글은 미세먼지 문제를 국민 시각에서 해결해보자는 취지로 탄생했던 대통령 직속 국가기후환경회의의 2년여 간(2019.4~2021.4) 활동을 기록한 <국가기후환경회의 활동보고서>에서 발췌했다. 필자는 국가기후환경회의의 마지막 사무처장인 정복영 전 수도권대기환경청장이다. 반기문 전 유엔사무총장을 위원장으로 140여 명의 전문가 그룹, 500여 명의 국민참여단 그리고 60여 명의 사무처 직원들이 숨쉬기 편한 대한민국을 만들기 위해 헌신했던 내용이 담겨 있다. 국가기후환경회의 활동보고서는 1000여 쪽에 이르는 방대한 규모여서 발췌 요약본인 이 글이 일반 독자들의 읽기 접근성을 높일 것이다.

Ⅰ. 국가기후환경회의 출범(2019.4.29.)

정부는 계속되는 미세먼지 문제를 해결하기 위해 미세먼지를 사회적 재난으로 규정하고 총력 대응할 것을 국민 앞에 약속했다. 국회에서는 기존 정부 차원의 대책을 넘어선 범국가적 기구 설치를 제안하였다. 문재인 대통령은 이러한 국회의 제안을 수용하고 2019년 3월12일 반기문 전 유엔 사무총장에게 위원장직을 제안하였다. 반기문 전 유엔 사무총장이 이를 수락함에 따라 약 한 달간의 준비 기간을 거쳐 2019년 4월29일, 대통령 직속 자문기구로서 ‘미세먼지 문제 해결을 위한 국가기후환경회의’가 공식 출범하였다. 국가기후환경회의의 출범은 많은 국민이 미세먼지 정책에 직접 참여하고 목소리를 낼 수 있는 공식 채널을 마련했다는 데 그 의의가 있다. 또한, 파급효과가 크고 이해관계가 첨예하여 그간 추진하기 어려웠던 과제를 국민 눈높이에서 검토하며, 이를 통해 국민의 정책 수용성과 만족도를 높일 수 있다. 또한, 미세먼지의 실질적이고 근본적인 해결을 위해 기후변화 문제와 연계하고, 중국 등 국제협력 증진에도 기여한다.

국가기후환경회의 구성

Ⅱ. 제1차 국민정책제안-계절관리제(2019.10.7.)

우리나라의 대기 중 미세먼지 농도는 계절적 영향을 크게 받는다. 12월부터 3월까지 겨울과 이른 봄철에는 삼한사미(三寒四微)라는 말이 회자될 정도로 고농도의 미세먼지가 집중해 발생한다. 특히, 2019년 3월에는 차량 운행 제한, 사업장·공사장 단축 운영 등 비상저감조치를 실시했음에도 재난 수준의 고농도 미세먼지가 일주일간이나 지속되어 국민 생활에 막대한 불편을 초래하였다.

이와 같은 고농도 미세먼지의 원인은 국내외 요인으로 나눌 수 있다. 고농도 미세먼지 발생 초기에는 편서풍을 타고 국내로 유입되는 국외발 미세먼지의 영향이 상대적으로 클 수 있지만, 고농도가 오래 지속될수록 국내 영향이 커지는 경향이 있다. 국내외 발생 요인을 한꺼번에 해결할 수 있으면 가장 좋겠지만, 시간이 오래 걸리고 효과도 불투명한 국외 요인의 감축을 기다리기보다는, 당장 실행할 수 있는 국내의 미세먼지 배출량 감축에 우선 집중할 필요가 있다. 이와 관련해 정부는 2018년부터 미세먼지 고농도 발생 시 차량운행 제한 등 비상저감조치를 시행했으나, 이미 미세먼지 농도가 높아진 상황에서 발령하는 일회성 조치로는 한계가 있었다.

이에 따라 미세먼지 발생 빈도가 높은 겨울과 이른 봄철 4개월(12∼3월)을 집중 관리 기간으로 정해 과감하게 선제적 감축 대책을 시행하고, 국민 피부에 와닿을 수 있도록 나쁨일수를 줄이고 일 최고농도를 눈에 띄게 개선할 필요가 있다. 산업·발전·수송 등 다량 배출 부문에서 과감한 감축과 함께, 미세먼지로부터 건강을 지키는 소극 대응에서 미세먼지를 줄이는 적극적 국민 행동으로 확대해야 한다.

국가기후환경회의는 사회적 공론화를 통해 제1차 국민정책제안을 마련 하고자 국민정책참여단 구성 및 숙의, 전문위원회 검토 및 분석, 국민대토론회 개최, 분야별 협의 및 본회의 심의 등의 과정을 거쳤다. 우선, 국가기후환경회의는 정책 제안과정에 국민의 폭넓은 의견 수렴과 참여를 도모하기 위해 성별·연령별·지역별 대표성을 갖는 국민 501명을 ‘국민정책참여단’으로 선정하고, 2019년 6월1일 출범식을 개최했다.

다음으로 전문위원회, 자문단, 전문가 포럼 등 각 분야 전문가들이 논의를 거쳐 추려낸 주요 의제와 쟁점을 국민정책참여단이 숙의하는 과정을 거쳤다. 특히, 2019년 7월5∼6일 시민단체, 연구기관, 학계 등 미세먼지 전문가 100여 명이 참여한 ‘전문가 콘퍼런스’를 개최하여 주요 쟁점을 공유하고, 집중 토의를 거치면서 의제를 다듬었다.

출범식 이후에는, 국민정책참여단의 숙의를 위해 참고자료집, 참여단 전용 누리집(홈페이지), 동영상 강의(e-Learning) 학습자료, 온라인 질의응답 등을 지원하였으며, 제1차 국민대토론회 (’19.6.9.), 수도권, 영남권, 충청·호남권 3개 권역에서의 권역별토론회(’19.8월) 등 논의의 장을 마련하여 관련 정보를 충분히 제공하고 숙의할 수 있도록 했다. 그리고 제2차 국민대 토론회 (’19.9.7∼8.)에서 분임 토의와 질의응답 등의 경청과 숙의의 시간 을 거친 후, 설문조사를 통해 국민정책참여단의 최종적인 의견을 수렴했다.

국가기후환경회의는 이 결과를 토대로 2019년 9월17일 국민정책제안에 대해 내부적으로 최종 조율하는 전략기획위원회를 개최하고, 9월18∼19일 정부·지자체·산업계 협의체 회의를 개최하여 이해관계자 의견을 수렴했다. 최종적으로 9월27일 제4차 본회의에서 심의·의결로 국민정책제안을 확정하고 10월7일 공식적으로 정부에 제출했다.

Ⅲ. 제2차 국민정책제안-중장기 대책(2020.11.26.)

제2차 국민정책제안(중장기 대책)의 과제들은 제1차 국민 정책 제안(계절 관리제)에 포함된 중장기과제들을 기반으로, 전문위원 등 전문가 검토와 국민정책참여단의 숙의와 토론을 거쳐 마련되었으며, 이후 이해관계자 협의, 심의·의결 과정을 거쳐 확정되었다.

제2차 국민정책제안 마련을 위해 분야별로 전문지식과 경험이 풍부한 전문가 160여 명이 참여하여 국민이 제안한 아이디어가 실제 정책으로 실현 될 수 있도록 자료집 작성, 동영상 강의, 쟁점 구체화 및 실현 가능성 검토 등 국민정책제안 마련 전 과정을 지원했다.

2020년 5월부터 8월까지는 중장기 정책 제안 대표과제(8개)에 대한 배경, 현황, 쟁점 사항 등에 대한 사전학습을 위해 국민정책참여단에게 학습 자료집을 두 차례 제공하였고, 동영상 강의(e-Learning)도 병행해 이해를 돕고자 했다. 코로나19 사태가 장기화됨에 따라, 기존과 다른 비대면 형식으로 예비토론회(’20.9.19∼20.)와 종합토론회(’20.10.24∼25.)를 개최했다. 종합토론회에서는 분임 토의와 질의응답 등의 경청과 숙의의 시간을 거친 후, 설문조사를 통해 국민정책참여단의 최종적인 의견을 수렴했다.

국가기후환경회의는 이 결과를 토대로 2020년 11월11∼12일 정부·지자체·산업계 협의체 회의를 개최하여 이해관계자 의견을 수렴하였고, 전문적 식견과 경륜이 풍부한 사회원로와 석학 24인을 모아 11월18일 자문단 회의를 개최했다. 이후, 11월20일 제8차 국가기후환경회의 본회의에서 심의·의결을 거쳐 국민정책제안을 확정하고 11월26일 공식적으로 정부에 제출했다.

Ⅳ. 국가기후환경회의 활동 성과 및 평가

1. 국민이 함께 만든 미세먼지 대책

가. 미세먼지 대책 마련의 패러다임 전환

미세먼지 문제 해결을 위한 단기·중장기 국민정책제안은 기존의 전문가 중심의 대책 (Top-down)과는 달리 우리나라에서 최초로 일반 국민이 직접 참여해 상향식(Bottom-up) 으로 만든 미세먼지 대책으로, 일반 국민을 대표하는 500여 명의 국민정책참여단의 숙의와 토론을 통해 상향식으로 마련되었다는 점에서 큰 의미를 가진다. 즉, 건강과 삶이 연계된 주요 사안에 대해 국민이 직접 참여하는 정책 결정의 새로운 모델을 제시했다고 할 수 있다.

나. 과감하고 혁신적인 제안

국민정책제안은 과거 정부에서 시도하지 못했던 과감하고 혁신적인 조치를 담았다. 제1차 국민정책제안(계절관리제)의 경우, 겨울철 최대 14기, 봄철 최대 27기까지 석탄발전소의 가동을 중단하고 노후 경유차량의 운행을 중단하는 등 파격적인 대책을 담았다. 제2차 국민정책 제안인 중장기 대책에는 수송용 에너지 가격 체계 개편, 내연기관차에서 친환경차로의 전환, 전기요금 원칙 확립, 석탄발전의 단계적 감축 등 그간 사회적으로 이해관계가 복잡하게 얽혀 있어 논의가 어려웠던 내용이 포함되었다. 이는 국민정책참여단의 높은 동의율을 바탕으로 한 것으로, 국민정책참여단은 거시적인 시각으로 정책 대안을 검토·논의하여 좀 더 과감한 제안을 선택했다.

미세먼지 문제 해결을 위한 국가기후환경회의 출범식

2. 실효적인 미세먼지·기후변화 대책 수립에 기여

가. 계절관리제 제안 및 국내 최초 시행

국가기후환경회의가 제1차 국민정책제안으로 미세먼지 고농도 시기 (12∼3월)의 집중 관리 대책인 ‘계절관리제’를 제안하고, 정부가 이를 적극적으로 수용함으로써 2019년 12월부터 ‘계절관리제’가 국내 최초로 실시되었다. 2019년 1차 계절관리제 이행 결과, 발전·산업·항만 등에서 미세먼지 배출량이 30∼40% 감축되고, 초미세먼지 평균 농도가 27% 하락하였으며 고농도 일수(50㎍/㎥ 초과)가 18일에서 2일로 감소하는 등 상당한 성과를 거두었다. 또한, 국가기후환경회의는 계절관리제의 최초 제안자로서, 2020년 8월 정부에 ‘계절관리제 개선·보완 국민정책제안’을 제출했고, 2020년 12월부터 2021년 3월까지 이를 반영한 제2차 계절관리제가 실시되었다. 그 결과, 미세먼지 농도는 24.3㎍/㎥으로 최근 3년 동기간 대비 16%가 하락하는 등의 성과가 나타났다.

나. 국가비전 마련 제안 등 탄소중립을 위한 변화 선도

국가기후환경회의는 기후위기에 대한 근본적인 대책을 마련하기 위해 2019년 12월 관련 전문가들로 기후변화·지속가능발전 포럼을 구성해 탄소중립·녹색전환을 위한 국가비전 마련과 기후환경 관련 위원회를 통합 운영하는 방안 등을 논의했다. 기후변화 대응에 대한 세계적인 추세 속에서 문재인 대통령은 2020년 10월28일 국회 시정연설에서 ‘2050 탄소중립’을 선언했다. 이후 국회에서 관련 법안들이 발의되어 논의 중이며, 11월27일 정부는 민·관이 함께 참여하는 대통령 직속 ‘2050 탄소중립위원회(가칭)’를 설치하겠다고 발표했다. 현재 국가기후환경회의는 국무조정실과 함께 탄소 중립추진준비단을 구성해 지원하고, 주요 산업별 세미나 개최 등을 통해 탄소중립을 위한 과제들을 발굴하고 있다.

다. 전문가 집단과의 유기적 연계를 통한 정책 실효성 제고

국가기후환경회의는 각 분야 전문가로 구성된 5개 분과위원회와 기후변화·지속가능발전 포럼, 전문가 컨퍼런스, 워크숍 등을 운영해 국민정책제안의 실효성을 높였으며, 2019년 7월 ‘미세먼지 전문가 컨퍼런스’에서는 전문가 간 이견이 있는 사안에 대해 합의를 이끌어냈다. 특히, 140명의 전문위원들은 의제 발굴에서부터 자료집 집필, 동영상 강의 제작, 토론회 참여 및 강연·질의응답, 누리집(홈페이지) 질문에 대한 답변, 참여단 의견에 따른 과제 수정·검토 등 국민정책참여단과 유기적으로 연계되어 정책 제안의 타당성과 효과성을 제고하는 데 크게 기여했다.

3. 체계적인 숙의와 새로운 시도

가. 숙의 효과성 제고 및 높은 만족도

2019년 6월1일 출범식을 시작으로 국민정책참여단에 다양하고 정확한 정보를 제공해 효과적인 숙의가 이루어질 수 있도록 지원했다. 사전 학습 자료집, 예비·종합 토론회별 단계적· 체계적인 숙의 자료집을 구성해 제공하고, 전문가와 함께 동영상 강의(e-learning)를 제작하여 학습 효율성을 제고했다. 또한 전용 누리집(홈페이지)을 운영하고, 전문가가 직접 답변을 하는 온라인 질의응답을 개설하여 국민정책참여단의 이해도를 높이고자 했다. 국민정책참여단 설문 결과, 참여단 활동 만족도는 2019년 98.9%, 2020년 95.6%에 달했다.

나. 성공적인 대규모 비대면(온라인) 토론회 개최

코로나19로 인해 다수가 직접 참여하는 토론회를 개최하기가 어려웠던 중장기 국민정책제안의 경우, 대규모 비대면(온라인) 토론회를 2차례 개최했다. 전국의 국민정책참여단은 거주지에서 토론방에 접속하여 전문가 발표를 듣고, 질의응답에 참여했으며, 50개 분임별로 진행된 분임 토의에서 각자의 의견을 개진했다. 온라인 토론의 효율성과 참석률을 높이기 위해 중앙스튜디오를 운영하고, 개별 기기 조사·지원, 사전 리허설 등을 실시했다. 장비 지원 및 지원 인력 파견, 국민정책참여단의 적극적인 참여 등을 통해 500명 이상이 참여하는 대규모 비대면 토론회를 성공적으로 마무리했다. 2020년 9월 조사에서 국민정책참여단은 온라인 분임 토의로 진행된 토론회 전반에 대해 91.5%가 만족한다고 응답했다.

4. 국제협력과 공동 대응의 기틀 마련

가. 한국 주도 최초 유엔 기념일인 ‘유엔 푸른 하늘의 날’ 지정 선도

국가기후환경회의는 2019년 8월 미세먼지 문제 해결을 위한 중장기 국민정책제안으로 유엔 기념일 지정을 위한 결의안 추진을 제안했다. 이에 따라, 문재인 대통령은 유엔 기후행동 정상회의(’19.9.23., 뉴욕) 기조연설을 통해 ‘푸른 하늘의 날’ 지정을 제안하고, 유엔 총회 만장일치로 결의안이 통과되어 매년 9월7일이 ‘푸른 하늘을 위한 국제 맑은 공기의 날’로 지정되었다. 이는 우리나라가 주도해 지정된 최초의 유엔 기념일인 동시에, 국가기후환경회의 국민정책참여단의 정책 제안에서 시작됐다는 점에서 우리 국민과 정부가 함께 이루어낸 성과라고 평가할 수 있다.

나. 미세먼지 문제 해결을 위한 한-중 협력 공고화

국가기후환경회의는 특히 미세먼지와 관련한 한·중 협력을 주요 과제로 추진하면서 중국 지도자들을 만나 상호 책임 공방보다는 문제 해결에 중점을 둔 협력과 공동 대응이라는 공감대를 형성했다. 반기문 위원장은 시진핑 주석, 리커창 총리, 리간지에 생태환경부 장관, 왕이 외교부장 등 중국 고위급 인사를 만나 지속적으로 미세먼지와 관련한 한·중 간 긴밀한 협력 방안을 모색했다. 이와 같은 협력의 모멘텀은 2019년 11월 한·중 양국의 미세먼지 예보정보 공유와 12월 한·중협력센터 내 정보알림마당 개설, 2020년 3월 청천계획 양해각서(MOU) 이행 방안 확정 등 양국 간 정책 공조가 강화되는 데 기여했다.

5. 국민 참여와 실천의 장 마련

가. 산업계·종교계·지자체·지역 주민과의 지속적 소통

국민정책제안의 실행 가능성을 높이고, 사전 공감대를 형성하고자 중앙 정부·지자체·산업계 협의체 회의를 실시했다. 또한, 분야별 산업계 간담회와 지자체 면담 등을 개최하여 정책 제안이 실제 현장에서 효과적으로 이행 될 수 있도록 의견을 청취하고 조율했다. 아울러, 국회, 산업계, 종교계, 공공기관, 시민단체 등 다양한 이해관계자와의 소통을 지속적으로 실시하고, 의견을 수렴함으로써 국민정책제안의 수용성을 높이고 공감대를 널리 형성했다. 한편, 국민정책제안을 설명하고, 지역 주민의 생생한 의견을 듣기 위해 2019년 11월 충남 당진을 시작으로 총 5개 지역에서 ‘타운홀 미팅’을 진행해 큰 호응을 얻었다.

나. 국민 아이디어에 대한 자문 및 과학기반 문제 해결 노력 강화

미세먼지 문제 해결을 위해 제안된 국민 아이디어에 대해 전문가의 체계적인 검토를 통한 기술 개발 및 사업화 방안 등 자문을 제공했다. 2019년 7 월부터 2020년 12월까지 기술자문위원 11명과 전문기관 7개 협력 체계를 통해 ‘국민기술제안 플랫폼’을 구축하여 총 90건의 국민기술제안을 검토하고, 「국민기술제안 모음집」을 제작·배포(’20.4월)했다. 또한, 국가별 정책 동향과 실천 사례를 담은 「해설이 있는 이슈리포트」를 2020년 4월부터 총 9차례 발간하고, 미세먼지 전문가들이 합동으로 「미세먼지 현황 분석 및 개선 보고서」를 발간(’20.5월)했다.

미세먼지 총력 대응 약속 (국무회의, 2019년 1월22일)
대통령 “미세먼지를 재난에 준하는 상황으로 인식해야…미세먼지 해결로 국민의 건강권을 지킬 것”
반기문 전 UN 사무총장 위원장직 수락 (2019년 3월21일)
반기문 전 총장 “미세먼지로부터 자유로운 일상을 국민에게 돌려드리도록 노력하겠습니다.”
국민정책참여단 출범식 (2019.6.1.)
반기문 위원장 UN ESCAP총회 기조연설 (2019.5월)
리간지에 생태환경부 장관 양자면담 (2019.11월)
문희상 국회의장 면담 (2019.5.17.)
기후위기 그린뉴딜 연구회 간담회 (2020.6.29.)

– 정복영

1) 개회·폐회, 과제 발표, 질의응답 등은 중앙스튜디오에서 진행하고, 모든 분임 토의(50개조)는 직접 대면 없이 국민정책참여단 거주지 등 개인 장소에서 영상회의로 진행
2) 충남 당진, 울산, 부산, 안성, 청주에서 실시했으며, 2020년 2월 이후 코로나19로 인해 예정 되어 있던 타운홀 미팅 미개최
지구와에너지
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