대통령 직속 ‘2050 탄소중립위’ 에너지 분산형 지역 분권으로

이철규 현 대통령 직속 자치분권위원회 전문위원. 경기대 특임교수. 현 전국시도지사협의회 특행기관 사무이양TF 위원. 지방분권 공로 대통령 표창 수상.

세상이 바뀌고 있다. 감염병 위기로부터 전이된 사회·경제 위기는 자연·생태계 보전 등 지속 가능성에 기초한 국가발전 전략의 중요성으로 부각되고 있다. 해외 주요국들은 글로벌 기후변화 대응, 에너지 안보, 친환경산업 육성 등의 차원에서 저탄소 경제·사회로 이행중이다. 미국 대통령 당선인인 바이든은 트럼프 대통령이 탈퇴한 파리기후변화협정에 당장 복귀할 태세이다. 또한 100% 클린 에너지 경제 지향, 미래형 자동차산업 선점, 친환경 전기발전산업 구축 및 친환경 에너지 혁신 등을 공약으로 내세워 클린에너지, 신재생에너지 분야로의 에너지 전환을 추진할 것으로 보인다. 이런 움직임은 공공영역에서 뿐만 아니라 민간영역에서도 일어나고 있다.

RE100이라는 것이 있다. 기업이 소비전력의 100%를 재생에너지로부터 공급받겠다는 자발적 약속을 유도하는 이니셔티브다. 참여기업들은 전력사용을

재생에너지 전력으로 구매 또는 자가 생산으로 조달하여야 한다. 현재 RE100 선언에 애플, 구글, 이베이, 이케아, BMW, GM 등 금융, IT, 제조업 분야를 중심으로 242개국이 RE100 선언에 가입하였으며 특히, 애플과 BMW 등은 이미 재생에너지로 100% 전력을 사용하고, LG화학과 삼성 SDI 등 국내 업체에게도 재생에너지 사용 확대를 요구하고 있다.

SK 최태원 회장이 한국기업으로서 첫 ‘RE100’을 선언하고 있다.

또한 신재생에너지는 자본시장에서도 새로운 가치평가의 기준으로 활용 되기 시작했다. 자본시장에서의 자산운용사의 책임은 투자 대상의 재무성과에 초점을 두었으나, 최근 재무성과뿐만 아니라 ESG(환경·사회적책임·지배 구조) 등 비재무 영역 관리가 점차 중요해지고 있으며, 매년 평가 방법론은 정교해지고, 평가 영역은 더욱 세분화되는 등 ESG는 계속적 진화하고 있다. 즉 이제까지 산업은 양질의 값싼 전기를 생산하는 것이 경쟁력이었다면 이제는 탄소를 배출하지 않는 에너지를 생산하는 것이 경쟁력의 한 축으로 등장 하게 된 것이다. 이것은 중앙집중형의 고효율의 에너지 생산시스템에서 지역 분산형의 에너지 자립과 분권시스템으로 전환해야 함을 말해 주고 있다. 가성비 높은 에너지에서 지속가능한 에너지를 생산하고 소비해야 되는 시대가 되는 것이다. 이런 지역분산형 체계로의 전환 필요성을 탄소중립과 위험의 관점에서 설명하고 또 어떻게 해야 하는지에 대한 현실적인 방안에 대해 모색 해 보고자 한다.

문 대통령 “2050년 탄소중립은 거스를 수 없는 세계적 대세”

문재인 대통령은 2020년 11월 27일 “범정부 추진체계부터 강력히 구축, 탄소중립 사회로의 이행을 속도감 있게 추진해 나가겠다”고 밝히면서 “2050년 탄소중립은 거스를 수 없는 세계적 대세”라며 “모든 경제 영역에서 저탄소 화를 추진해 나가겠다”고 했다. 또한 “에너지시스템의 구조적 전환이 그 출발 점”이라며 화석연료에서 신재생에너지로 에너지 주공급원을 전환할 것을 밝혔다. 탄소중립을 위해서는 기존의 화석연료에서 신재생에너지로 에너지원을 바꾸어야 한다. 이 전환이 성공하기 위해서는 지역이 중심이 되어야 한다. 만약 이전처럼 중앙정부가 주도를 하게 되면 또다시 사회적 갈등이 커질 수 있다. 전환을 위해서는 먼저 화석연료 산업을 인위적으로 축소·폐쇄해야 된다. 그로 인하여 관련 산업과 석탄화력발전소, 원자력발전소가 위치한 지역 경제 가 어려워 질 수밖에 없다. 국가의 공공복리를 위하여 주민들은 발전시설을 자기 지역에 수용했다. 그런 과정을 통해서 정부는 가성비 높은 전기를 생산 하고 공급할 수 있었다. 그런데 이제 또 정부는 탄소중립을 선언하고 발전소 를 폐쇄하려고 한다. 흔한 말로 두 번 죽이는 셈이 된다. 정부는 공정한 전환 이라는 명목으로 대책을 수립하고 있지만 이 공정한 전환이 성공하기 위해서 는 지역이 주도할 수 있도록 해야 한다. 지역의 경제는 지역이 살릴 수 있도록 지역이 주도할 수 있게끔 권한과 예산을 넘겨야 한다. 그럴 때만이 사업에 대한 책임을 질 수 있고 경쟁력 있는 지역으로 되살아 날 수 있다. 또한 신재생에너지 인프라를 구축하기 위해서는 지역적 특성과 주민 수용성을 고려해야 한다. 태양광, 조력, 풍력은 자연적 조건이 맞아야 한다. 수소에너지는 위험성에 대한 주민들의 수용여부가 아직 확신할 수 없는 단계이다. 따라서 신재생에너지는 지역이 주도 즉 지역이 권한과 예산을 가지고 책임성을 가지고 추진해야 활성화될 수 있는 원천적인 구조를 가지고 있는 것이다.

탄소중립의 선언은 우리 경제·사회의 구조의 전환을 요구하고 있다. 이 사회 구조의 전환의 핵심이 지역분산형 에너지 분권이라고 할 수 있다. 저탄소 경제·사회로의 전환은 에너지의 생산·유통·소비에 대한 지역의 권한을 확보

하는 것이며, 이것은 에너지 절감을 포함하는 에너지 자립과 연계되어야 하며, 에너지 자립은 주민의 참여가 절대적으로 필요하다. 자립과 분권을 통해 저탄소 분산형 산업생태계가 아래에서부터 건실하게 만들어 질 수 있다. 생태계는 위로부터 만들어 지는 것이 아니라 아래로부터 만들어 지는 것이다. 그래야 지속가능하고 튼튼한 생태계가 자연스럽게 조성될 것이다.

에너지 위험, 희생을 감수하려면 주민이 결정권 쥐어야

영화 판도라는 2016년 개봉한 재난영화다. 문재인 대통령이 이 영화를 보고 원전에 대한 경각심이 커지고 원전정책에 영향을 미쳤다고도 한다. 영화이니까 허구도 있고 사실에 기반한 내용도 있다. 일어나지 않은 일에 대한 가상이지만 현재의 제도, 문화, 관행으로 보면 일어날 수 있는 상황도 있고 과장된 것도 있다. 그 중에서 주민의 안전에 대한 결정 과정은 앞으로 일어날 수 있는 사실 중의 하나일 수 있다. 원전사고가 나면 현장에서는 현장조치 매뉴얼, 위기관리 매뉴얼 등에 따라 비상대응조치를 진행한다. 정도에 따라 원안위원장이 중앙대책본부장이 되고 현장책임자를 선정하게 된다. 지역대책본부는 현장책임자의 지휘 아래에 있게 된다. 이 때 방사능 유출정보, 원전 노심 상태 등 모든 원전 관련 정보가 현장책임자를 통해서 중앙대책본부로 전달되고 중요한 사항의 지시를 받게 되어 있다. 정보는 직선적으로 위로 올라가서 아래로 전달된다. 정보가 독점적으로 전달되어 최상위 의사결정권자가 그 정보를 바탕으로 대응을 하게 되는 것이다. 이 의사결정에 지역대책본부가 끼어들 여지가 없다. 영화에서는 총리가 최상위 의사결정권자로서 역할을 한다. 그는 국가 전체의 혼란을 염려하여 주민대피에 소극적으로 임하게 된다. 또한 발전소 입장에서는 비싼 원자로를 최대한 보호하기 위해서 바닷물을 이용해서 원자로를 식히는 것에 반대하는 장면도 나온다. 여기서 총리는 국가전체의 공공 복리를 위한다는 명분을 가지고 결정하는 것이 되고 이 의사결정 과정에서 주민은 배제되고 주민의 안전이 위협받게 된다. 이는 국가가 감당해야 할 피해를 주민에게 전가하는 것이라 할 수 있다. 전체를 위해 소수가 희생하는 것을 미덕이라고 불리던 시대도 있었다. 자발적인 경우에 있어서이다. 그러나 자발적으로 그런 희생을 감수하는 것은 어렵다. 영화에서도 그런 희생을 감수하는 주인공이 있지만 마을 전체, 주민 전체가 그런 희생을 자발적으로 감수하는 결정을 내리는 것은 거의 불가능하다. 이런 자발적인 동의가 없는 상황에서 어떤 정보도 없이 희생자가 되어야 한다는 것은 현대 사회에서 일어나서는 안 될 일이다. 소득 3만 불의 나라에서는 더더욱 그러하다.

위험 정보, 이해관계자에 따라 해석 달라지기도

주민들에게 위험에 대한 정보가 공유되어야 하는 이유는 같은 정보라도 이해관계자의 입장과 관점에 따라서 다르게 해석될 수 있기 때문이다. 방사선 유출, 피해확산 정도에 지역주민은 더욱 민감할 수밖에 없다. 왜냐하면 직접 피해 당사자이기 때문이다. 정보를 해석하는 주체는 피해를 직접 받는 당사자 가 주체가 되어야 한다. 따라서 원칙적으로 주민의 대표인 지자체 의회와 지자체 단체장이 그 역할을 수행해야 하는 것이다. 물론 현재도 주민대피령을 지지체 단체장이 단독으로 내릴 수 있다. 하지만 관련 정보가 없는 상황에서는 어떻게 결정을 내릴 수 있단 말인가? 만약 현장책임자의 지시가 없는 상황에서 주민대피령을 내렸다면 그것은 언론보도를 보고 난 후일 것이다. 주민의 안전을 책임지는 지자체보다 언론이 먼저 정보를 알게 되는 상황은 현실에서 일어나고 있는 사실이다. 후쿠시마 원전사고 이후에 일본에서는 주민대표라 할 수 있는 지자체가 원전 재가동 승인 권한을 가지게 되었다. 가동이 중단된 원전을 재가동하기 위해서는 지자체가 승인을 해 주어야만 재가동이 가능하 게 된 것이다. 에너지 시설은 그 시설 자체의 위험성을 안고 있는 원자력발전 소와 시설에서 발생되는 오염물질로 인한 위험성이 존재한다. 석탄화력발전 소는 미세먼지와 온수 등으로 인한 주변지역에 살고 있는 주민의 건강을 위협한다. 따라서 원전, 수소연료발전소, 석탄화력발전소 등 위험한 시설과 위험 물질을 유출하는 시설에 대해서는 주민에게 그 위험의 수용 여부를 결정할 수 있는 권한을 이양하는 것이 필요하다.

더군다나 남부지방과 동해안에서 주로 전력을 생산해 서울·경기(전체 전력 의 31% 소비)에서 집중 소비되는 지역불균형은 수도권 주민이 감당해야 할 위험을 남부지방과 동해안 지역주민에게 전가하는 꼴이다. 서울·경기는 값싼 전기를 사용하고 있지만, 지방은 원전 석탄화력 등 환경·사회문제를 짊어지는 등 갈등이 발생하고 있다. 이런 위험을 발전소가 위치하는 주변에 있는 주민 이 감당하는 것이 당연한 것일까? 에너지 분권은 이런 위험을 에너지를 쓰는 사용자와 에너지를 생산하는 지역의 주민이 감당해야 하는 피해, 위험의 괴리를 줄여줄 수 있다. 에너지 분권은 에너지 생산과 중단, 전달체계, 가격결정권 까지 지역으로 이전함으로써 지역주민이 감당해야 할 위험을 스스로 수용하게 된다. 권한을 가지게 되면 그만큼 책임도 지게 되는 것이다.

16개 부처, 46개 법률, 400개 사무 한꺼번에 개정한 ‘지방일괄이양법

밀양가산저수지에 설치된 태양광 시설. 농어촌공사가 관할 저수지에 태양광을 설치했다. 지역주민은 배제된 채로 사업이 추진되어 지속성에 의문이 있다. 농어촌공사가 관리하고 있는 저수지를 지자체로 이양해서 지역 주민 입장에서 물 관리, 에너지 관리를 할 필요가 있다.

마지막으로 이런 에너지 분권을 위해서는 어떻게 해야 할 것인가에 대한 현실적인 방법론에 대해서 말해 보고자 한다. 그야말로 경제사회의 구조적 변화를 일으키는 중차대한 전환기를 맞이하여 누가, 어디서 지속가능하고 미래 지향적인 정책을 어떻게 만들어 낼 것인가에 대한 정밀한 정책설계가 필요하다. 당장 저탄소에너지 산업생태계를 만드는 정책이 우선시 된다면 중앙정부중심의 개발 모델을 채용하게 될 것이다. 중앙정부가 주도하는 모델은 화석연료를 기반으로 한 박정희식 산업개발 모델을 답습하는 형태가 될 가능성이 높다. 정부가 관련법과 제도를 입안하고 예산을 확보해서 지역에 나누어 주는 구조가 된다. 지역의 다양성과 창조성은 이 과정에서 중앙정부의 기준을 충족시키기 위해서 위축되고 결국 사업에 대한 책임감을 이완시키게 된다. 물론 지역에서 세운 계획을 바탕으로 하고 지역이 주도하게 한다고 밝혔지만 정확하게 표현하면 지역이 주도하도록 중앙이 주도하는 형태가 된다. 이것은 주도가 아니라 예속이라고 봐야 한다. 지역은 중앙의 논리와 법제도, 예산, 관행 에 따라 계획을 세우는 데에 습관이 되어 있다. 그렇게 해야만 다른 경쟁하는 지역보다 더 많은 예산을 확보할 수 있기 때문이다. 처음부터 권한과 예산을 가지고 있다면 계획은 달라질 것이다. 눈치 볼 것 없이 다양성과 창조성을 살리는 사업아이디어가 나오고 그에 따른 책임행정을 할 수 있게 되는 것이다.

이런 점을 감안하면 문 대통령이 추진하려고 하는 민관이 함께 참여하는 대 통령 직속 가칭 ‘2050 탄소중립위원회’의 역할이 중요해 진다. 여기서 그야말로 지역이 주도하는 법제도, 예산, 관행을 만들 수 있도록 정책설계를 해나가야 한다. 중앙정부를 설득해야 하고, 제도를 만드는 기준도 대통령령에서 지방자치단체 조례로 만들 수 있도록 해야 한다. 재정분권의 틀 속에서 예산을 지역 책임 하에 집행할 수 있도록 해야 하고, 지역실정에 맞게 차등적으로 또는 순차적으로 권한 이양의 시기와 폭을 조정할 수 있도록 해야 한다. 중앙정부의 권한이 지역으로 이양되는 것은 대통령의 권한이 분산되는 것이기도 하고, 국회의 기능이 시도의회 기능으로 분산되는 것을 의미한다. 국회도 이번 기회에 진정성 있는 자치분권을 실현할 법을 만들어야 한다. 이런 제도를 만들기 위해서는 기존 관련된 무수한 법들도 함께 일관성을 가질 수 있도록 개정해야 할 것이고 관련 사무의 일괄이양을 위해서 지방일괄이양법의 법 개정형식을 활용할 필요가 있다. 2020년 1월 9일 국회에서 통과된 지방일괄이양 법은 16개 부처 소관, 46개 법률, 400개 사무를 일괄 개정하였다. 이런 방식은 에너지 분권과 자립의 관점에서 사무를 발굴하고 개정하는데 효과적으로 쓰일 수 있을 것이다.

저탄소 에너지 사회를 지향하는 세상으로 변하고 있다. 공공영역과 민간영역에서 변화의 물결이 일어나고 사회적 가치도 효율성보다 지속가능성의 무게가 더 실리고 있다. 이는 중앙집중형 에너지 관리체계를 지속가능한 지역분산형 에너지 분권체계로의 전환을 요구하는 것이다. 에너지 분권과 자립은 에 너지 생산과 유통·소비 단계에서 일어나는 위험을 분산하고 불공평한 위험부담을 공정하게 하는 역할을 한다. 또한 탄소중립의 사회로 나아가기 위해서는 신재생에너지의 비중을 압도적으로 높여야 하는데 여기서 신재생에너지 인프라를 구축하기 위해서는 주민들의 참여와 수용성이 요구된다. 따라서 지역에 권한과 예산을 이양하여 지역의 다양성과 창조성이 발현될 수 있는 상향식 저탄소 에너지 산업생계태 구축을 위한 정책설계를 해야 한다. 탄소중립위원회는 이런 정책설계를 위해서 지역전문가, 분권전문가가 참여하여 권한과 책임을 지방으로 이양하는 에너지 분권과 자립의 법제도, 문화와 관행의 기초 를 설계해야 할 것이다.

– 이철규

지구와에너지
(사)한반도평화에너지센터가 발행하는 신개념의 컨설팅형 입법정책 계간지 매거진 '지구와에너지' 입니다.

14 thoughts on “대통령 직속 ‘2050 탄소중립위’ 에너지 분산형 지역 분권으로

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