트럼프 때 완성된 북한 ‘핵무력’ 최대 압박만으로 제거 어려워

조경환 본지 편집위원. 대통령직속 정책기획위원회 위원. 행정학 박사.

한반도 평화프로세스 평가와 과제

문재인 정부의 한반도 평화프로세스는 항구적 한반도 평화체제와 완전한 비핵화, 그리고 남북한 재래식 군비 통제의 세 가지 아젠다를 동시에 병행적,포괄적으로 추진하는 방식이다. 2018년 세 번의 남북 정상회담, 2018년과2019년 두 번의 미북 정상회담, 그리고 2019년 6월 30일 남·북·미 정상의 판문점 회동을 통해 정상 간에 공감대와 합의가 이루어진 것이 대표적 성과이다. 북한의 초기 비핵화 조치가 있었고, 그에 상응하여 한·미 정부의 UFG 한미연합군사연습의 유예가 공표되었다. 2018년 9·19 남북군사합의는 무력충돌과 전쟁 위험을 감소시켰다.

그렇지만 2019년 2월 베트남 하노이에서의 미북 정상회담이 결렬된 이후 대화는 멈추었다. 북한은 문을 닫고 자력갱생이다. 비핵화의 단계적 해결 과 동시적 상응 조치를 요구한다. 미국의 ‘선 비핵화 후 보상’은 요지부동이다. 이제 바이든이다. 바이든 행정부의 한반도 문제 해결 의지와 북한의 유연한 입장으로 변화 가능성, 그리고 한국의 유효하고 실질적인 역할에 그 향배가 달렸다.

임기 1년 반을 남긴 문재인 정부의 향후 한반도 평화프로세스 의제는 크게 3가지의 방향성이다. 첫째, 그간 남북철도 연결, 금강산 관광·개성공단 재개에 역점을 두었다면 이제는 보건의료, 재해재난, 기후환경 협력으로의 무게중심 이동이다. 둘째, 경제와 방역협력을 묶어 추진하려 한다. 한국판 뉴딜인 디지털 뉴딜과 그린뉴딜을 한반도 평화경제에 접목하려 한다. 셋째, 내년 1월에 예정된 북한의 당 대회와 1월 20일 바이든 행정부 출범을 앞두고, 어떻게해서든지 미북 및 남북 간 대화 모멘텀을 이어가는 것이다.

미 국내 정책에선 바이든 얼굴 뒤에 샌더스를 봐야

한반도를 보려면 미국을 보아야 한다. 바이든 당선은 미국 동서부와 서부의 ‘자유민주주의와 국제 질서를 중시’하는 미국대 중부와 중남부의 ‘미국 우선 기반의 고립주의’ 미국의 첨예한 대결의 산물이다. 미국은 선진국 중 하위 50%의 소득이 지난 30년간 하락한 유일한 국가라는 통계가 있다. 2001년9·11 이후 5조 불을 해외에서 테러와 전쟁 등에 지불했지만, 지금 단돈 500 불이 아쉬운 계층이 미국에는 많다. 이는 바이든의 앞날이 국내 문제로 험난할 것임을 예고한다. 미국은 국익에 따라 변하고 있고, 우리도 민감하게 반응해야 할 대목이다.

바이든은 국내외의 전반적인 재조정과 복원에 시간을 쏟을 것이다. 대외적으로는 동맹·파트너국가들과 공조 아래 ‘미국의 글로벌리더십 회복’(Amer-ica Must Lead Again)을, 대내적으로는 ‘더 나은 재건’(Build Back Better) 의 모토를 구현해 갈 것이다. 그는 11월 7일 델라웨어에서의 대선 승리연설에서 ‘America’를 33번 외쳤다.

민주당은 반트럼프 전략만으로는 제대로 된 승리가 어려웠음을 절감했다. 당내 버나드 샌더스 상원의원 계열이 단합하여 입김을 점차 강화할 것이다. 샌더스 계열은 방위비를 삭감하고 그 돈으로 기후변화 대응과 오바마 케어 복원 등을 선호하는 진보파이다. 적어도 국내 문제에서는 바이든 얼굴 뒤에 샌더스를 보아야 한다. 당내 중도와 진보의 노선 경쟁 속에 샌더스 계열 의원들은 어쩌면 바이든은 1기로 끝내고 이후 정권을 잡으려 할 것이다. 이런 국내기류는 시차를 두고 대외정책에 영향을 미친다.

바이든 당선인은 한국에 각별하다. 전통의 동맹과 함께하며, 한미동맹과 미·일동맹, 한·미·일 군사협력 복원에 힘쓸 것이다. 대선 직전 연합뉴스에 특별 기고하여 한미동맹 및 대한국 우호를 표했다. 2001년 8월 상원 외교위원장 시절 방한하여 김대중 대통령을 예방했다. 2013년 12월 부통령으로 방한하여서는 연세대에서 연설했다. 김대중 전 대통령과는 1983-84년 미국 망명 기간에 인연을 맺어 존경하는 정치지도자로 여긴다. 그래서 ‘햇볕정책’을 지지한다.

미·중 관계는 갈등과 협력의 양면을 지닐 수밖에 없다. 정치·군사적으로는 동맹을 재건해 중국을 압박할 것이고, 경제적으로도 무역·기술·금융 경쟁에서 양보하지 않을 것이다. 하지만 글로벌 이슈인 기후변화와 보건에서의 협력은 필수이다. 동북아안보 문제도 협력의 지점이다. 바이든 자신이 36년 상원의원과 8년 부통령을 지내면서 외교 경험이 풍부하다. 중동과 중국 문제에 강하다.

바이든 행정부의 대북인식과 접근은 트럼프의 그것과 형식만 다르지 내용은 같다. 다자주의 방식을 취하고 룰 기반의 국제관계 틀 속에서 접근할 것이다. 대북제재로 북한을 비핵화 협상의 장으로 끌어내고, 그 제재의 공조는 동맹 복원과 대중 협력을 통해 만들어 가는 것이다. 서두르지 않고 제재 고삐를 늦추지도 않을 것이다. 다만 나아갈 때는 우리와 협의하고 중국과도 협의할 것이다. 바이든이 대북 관여, 협상파임은 분명하다. 오바마 행정부 시절의 대북 강경드라이브는 힐러리 국무장관이 주도했고 바이든 부통령은 발을 빼고 있었다는 시각이 유력하다.

블링큰 국무장관 내정자 “종전선언, 평화조약은 미국 정책과 배치”

오바마 인맥으로 구성된 바이든의 외교·안보 측근들은 대북 회의적(skeptical)이며, 협상에 지친(sick and tired) 사람들이다. 국무부 장관에 내정된 토니 블링큰이나 수전 라이스 전 UN대사 등 대북 강경론자들로 포진되어 있다. 그들은 북한을 잘 아는 학습된 유경험자들이다. 바이든 당선자가 김 위원장을 “폭력배(thug)”로 칭하고 “핵 감축이 없는 한 만날 의향 없음”을 밝힌 것을 허투루 들어서는 안 된다. 미북 비핵화 협상 재개에는 예상보다 시간이 더 걸릴 수 있다. 한미 간에 합의되고 조율된 외교를 우리에게 요구할 것 이다. 정부가 추진 중인 종전선언이나 평화협정 체결 이슈의 경우, 북한 비핵화 협상과 연동되지 않는다면 반대에 부딪힐 가능성이 높다. 블링큰 내정자는 2018년 6월 싱가포르 미북 정상회담 무렵 NYT 기고에서 북핵 포기 전에 종전선언, 평화조약 논의는 미국의 오랜 외교·안보정책과 배치된다고 비판한 적이 있다.

미국이 장기적 비핵화 목표의 중간(interim) 단계로서 북한 핵무기 일부 포기에 대해 재재 일부를 완화하는 핵군비통제 관점의 단계적 접근전략을 구사 할 수도 있다. 캐멀라 해리스 부통령당선인은 2019년 8월 “북한이 핵프로그램을 후퇴시키는 검 증 가능한 조치를 취한다면 ‘스냅백’을 전제로 선별적 제재 해제가 가능하다”고 밝힌 적이 있다. 일본은 이같은 ‘스몰딜’에는 반대할 것이지만, 중국은 6자 회담과 같은 다자협상 방식을 통해 주도를 원하고 있어 변수가 된다. 1999년 9월 ‘페리 프로세스’의 주인공인 윌리엄 페리 전 국방부장관이 11월 18일 이인영 통일부장관, 정세현 민주평통 수석부의장과의 화상대담에서 “북핵은 ‘관리’할 뿐 완전한 ‘해결’은 좀 현실적이지 않다”고 언급한 것은 이런 기류가 반영된 것일지 모른다.

김정은, 트럼프 때 올라간 위상을 바탕으로 북한판 ‘전략적 인내’ 할 듯

북한 김정은 위원장의 침묵이 이어지고 있다. 26일만의 공개 행보인 11월15일, 그로부터 2주 후인 11월 29일의 당 정치국 확대회의에서도 바이든 당선과 관련한 언급은 일절 없었다. 의도적인 외면이다. 바이든 행정부의 외교·안보진용이 갖추어지고 노선이 드러날 때까지 기다리는(wait and see) 것일까. 바이든 측의 인수위 활동에다 의회의 인사 인준, 그리고 북한·북핵 정책 리뷰에 최소 6개월이 걸린다.

김 위원장은 트럼프 대통령 덕에 이미 국제적으로 그 지위를 사실상 인정받았고 유명해졌다. 만족할 것이다. 그래서 상당 기간 북한판 ‘전략적 인내’로 갈 가능성이 있다. 바이든 후보가 트럼프에 “북한 정권을 정당화(legitimiza-tion)했다”고 맹공한 점이 이를 반증한다. 북한이 협상에 나서더라도 조금씩 내놓고 더 큰 것을 얻으려는 전통의 살라미 전술로 갈 공산도 있다 문제는 코로나19와 제재에다 올해 3번 수해의 3중고이다. 코로나19로 인한 국경봉쇄장벽은 갈수록 완벽을 요구하고 있다. 북·중 교역 규모는 1-10월간 5.3억불로 전년 동기의 4분의 1 수준이다. 식료품 값은 4배로 치솟고 산업가동률은 김정은 집권 이후 최저로 내려앉았다(11.27 국정원 정보위 보고). 올 초 당 전원회의 결정서에서 자력갱생을 강조한 것을 필두로 코로나19에 편승해 봉쇄와 통제 일로이다. 내년 초 8차 당 대회 앞두고 연말까지 ‘80일 전 투’ 중이다. 뚜렷한 실적은 아직 없다. 그래도 북한 정권은 내핍에 익숙하다.그리고 지금 그 내핍을 강화해 간다.

미국은 북한 비핵화와 포용 정책을 함께 취해야

文대통령과 통화 앞서 6·25참전 기념비 참배한 조 바이든 미국 대통령 당선인

이런 상황에서 한반도 평화프로세스를 진전해 가려면 고정관념과 관성을 벗어나 내실을 다지면서 더 창의적으로 접근해야 한다. 첫째, 한반도의 완전한 비핵화를 보는 우리의 시각을 좀 더 넓히고 오픈할 필요가 있다. 두 가지의 현실을 이제 받아들여야 한다. 그래야 적실한 해법을 찾아갈 수 있다. 북한의 ‘핵 무력’은 사실상 완성되었고 결코 포기하지 않을 것이다. 최대 압박 (maximum pressure)은 불가피한 선택이지만 잘 작동하지는 않고 있다는 현실 인식이다.

북한 비핵화만을 목표로 해서는 진전을 보지 못했다. 포용과 평화는 북한의 비핵화와 같이 가야 한다. 비핵화와 평화구축(peace building)은 동시에 추구해야 하고 선순환시켜 가야 한다. 그런데 말은 그렇게 했으나 실행은 그렇게 하지 않았다. 국민 공감대 형성, 남남갈등 완화, 대북정책 거버넌스 재고를 통해 그간의 한반도평화프로세스 성과를 대내적으로 다지는 것이 실속이 있다. 또한, 기왕의 남북정상회담 합의사항 이행에 방점을 찍어 북한과 함께 숨을 고를 기회를 가지는 것이 바람직하다. 남·북·중 고속철도 사업을 협의를 하고, 남·북·러 삼각 경제협력을 구상하는 것도 북한 비핵화와 연동해서 가야 한다. 그래야 북한도 명분을 얻고 우리도 국민과 야당, 국제사회를 납득시킬 수 있다.

둘째, 문재인 대통령이 바이든 당선인과 통화하여 당선을 축하한 것은 좋은 출발이다. 바이든이 당선인 첫 행사로 필라델피아의 한국전 참전비에 헌화(11.11)는 함의가 크다. 한미동맹 중시를 나타낸 것이다. 한국전쟁이 중국 등 공산 진영과 싸움에서 자유를 지켜낸 상징의 표현이기도 하다. 시진핑 주석이 10월 23일 한국전쟁을 “항미원조(抗美援朝) 전쟁”으로 규정한 데 맞대응 의미가 있을 것이다.

바이든, 트럼프-김정은의 싱가포르 합의 존중해야

죠셉 윤 전 미 국무부 대북특별대표가 11월 17일 민주평통 샌프란시스코 지회 포럼에서 “바이든 측에 ‘싱가포르 미북 합의를 존중(respect)한다’는 비밀메시지를 김정은에게 전달하라고 건의할 것”이라고 밝힌 것이 의미있게 다가온다. 비록 바이든이 싱가포르 합의 당일 “모호한 약속만 받고 동맹을 약화할 수 있다는 신호까지 보냈다”고 혹평한 바 있지만 말이다.

톱다운 방식이 ‘쇼(reality show)’라면 보텀업 만이 대수인가? 북한과 오래 협상해 온 사람들이 한결같이 좌절하는 것은 북한 협상팀이 재량이 없다는 점이다. 리더의 뜻에 전적으로 좌우된다. 모든 결정은 김 위원장이 하는 시스템의 특성상 정상회담 형태로 갈 수밖에 없다. 그게 현실이다. 실무그룹에서 먼저 합의를 하고 나서 하는 전통방식을 강요하게 되면 김 위원장이 받아들이기 어렵다. 보텀업과 톱다운이 결합되어야 할 이유이다.

셋째, 인도적 지원과 북한 인권문제는 비핵화 협상이나 남북 간의 정치적 이벤트에 관계 없이 계속 가야 한다. 북한은 지금 내부적으로 매우 힘들다. 다양한 국제적 메커니즘을 활용해야 한다. UN도 외교적 노력 및 대화 플랫폼을 지원할 용의을 가지고 있다. 인도적 지원은 머뭇거려서도 중단되어서도 안 된다. 커트 캠벨 전 국무부 동아태차관보는 11월 19일 방미한 송영길 국회 외교 통일위원장 등 여당 의원들에게 “인도적 지원을 통해 북한이 인내하도록 메시지를 보내는 것은 좋은 생각이다. 바이든 행정부도 실행에 옮길 가능성이 있다”면서 인수위에 전달을 약속했다.

인권문제는 북한 내정 문제이기도 하지만, 엄연한 국제문제이다. 블링큰 등 민주당 주류는 인권을 중시한다. 압박 수단으로서 뿐아니라, 인류 보편적 가 치로서 인권을 바라본다. 북한 인권대사를 임명할 것이며 UN인권이사회를 UN기구로 복귀시킬 것이다. UN총회(제3위원회)는 16년 연속 ‘북한인권결의안’을 채택했다. 우리 정부는 ‘한반도 정세를 고려’해 2년째 공동제안국 참여는 거절했지만, 컨센서스에는 동참했다. 인권문제로 대북 자극은 조심하되 일관되게 나가는 것이 북한 비핵화 협상의 좋은 ‘승부수(win-set)’이기도 하다. 과거 트럼프 대통령도 2018년 1월 국정연설 시에 탈북자를(지성호 현 국회의 원) 소개한데 이어, 그해 2월 탈북자 8명을 백악관으로 초대하며 북한 인권문제를 부각하다가 김 위원장과 협상을 시작하면서 손을 놓은 적이 있다. 2017년 9월 오토 웜비어 사망 사건 이후 미국은 ‘미국인의 북한여행 금지’ 조치를 취했다. 2008년 7월 금강산 관광객 박왕자 피격사건은 금강산 관광 금지로 이어졌다. 또한, 올 9월 24일 서해 공무원 피격사건은 남북 화해 협력의 결과론적인 무망함을 국민 뇌리에 남게 한 점을 부인할 수는 없다.

넷째, 남은 임기 동안은 새로운 사업 제안보다는 동북아의 역내 안보협력 여건 조성이나 법제 차원의 대북 접근을 통해 차기 정부로 연결해주는 역할 이 현실에 부합한다. 남·북·미의 이해는 사뭇 다르다. 김 위원장의 탐색은 길어질 가능성이 높다, 바이든 행정부는 이제 시작이고 문재인 정부는 결산할 시기다. 바이든 행정부의 최우선순위는 코로나19 대응, 경제회복, 인종평등,기후변화이다. 북한은 여기에 없다. 한미동맹 강화와 한일관계 복원에 힘쓰며, 한미의 일관된 메시지 내는 것이 중요하다. 대북 및 대중 레버리지를 키우며 미·중 경쟁질서에서 ‘지표 국가(indicator)’로서의 우리 전략적 가치를 높여가야 한다.

임기 1년여 남긴 한국 정부, 새로운 사업 제안은 곤란

몽골 중심의 ‘동북아 비핵지대’(Northeast Asia Nuclear Weapon Free Zone) 구상 회의

남은 임기 1년 반은 짧고도 길다. 먼저, 미국 노틸러스연구소 등 학계 일각 및 비핵국가인 몽골 중심으로 논의 중인 ‘동북아 비핵지대’(Northeast Asia Nuclear Weapon Free Zone) 구상을 국책연구소 차원에서 연구해 보길 제안한다. 이 구상을 동북아의 다자적인 안보협력프레임워크(regional multilateral security cooperation framework) 구축노력과 연계하여 대북 안전 보장(security assurances)을 제공하는 조건으로 북한 비핵화 협상을 촉진하는 방안을 강구하여 대북 협상의 보조재로 활용을 모색해 볼만하다. 바이든 당선자는 대선 2차 TV 토론회 때(10.22) 한반도 비핵지대를 언급한 적이 있 다(“The Korean Peninsula should be a nuclear free zone”). 이는 준비된 발언이다. 바이든 당선인의 12년 보좌관이던 프랭크 자누치 맨스필드재단 대표가 대선 직전 방한 당시 이 발언에 의미를 부여한 점을 눈여겨보아야 한다.

다음으로, 사업 위주의 대북제안들을 막고 있는 제재의 벽은 당분간 그대로 일 것이라는 현실을 받아들이는 것이 현명하다. 오히려 지금은 그간의 남북교류협력이 정치, 군사적 요인에 따라 변동성을 거듭하던 경로의존성(path dependency)을 남북 간 법제 정비를 통해 극복해 볼 적기이다. 남북 경협 이 규칙과 제도를 기반으로 진행되도록 하는 정지작업을 조용히 착실하게 진행해가야 한다. 통일연구원, 국립외교원, KDI, KIEP, 국토연구원, 에너지경제연구원, 철도기술연구원 등 각 부처 산하 싱크탱크 합동으로 태스크포스를 가동하여 추진하는 것이 한 방법이다. 중국은 1978년 12월 일국양제 천명 이후 대만과 인적왕래에 그치지 않고, 문화와 민족적 동질성을 바탕으로 하여 대만 동포의 대중 경제 교류와 투자를 유도하고 사법공조까지 이끌어 내는 법제적 노력을 했다. 30여년의 노력 끝에 2010년 6월 대만과 ‘경제협력 기본협의’(Economic Cooperation Framework Agreement)를 체결했다. 2012년 8월에는 ‘ECFA 투자보장협정’을 체결, 투자분쟁 해결 방법과 투자 보상분쟁조정 절차를 명문화함으로써 투자자의 신변 자유와 안전을 보장하였다. 중국은 홍콩과도 2003년 6월 ‘1국가 2개 독립관세 국가’ 간의 포괄적 경제협력이며, 낮은 단계의 자유무역협정(FTA)인 CEPA(Closer Economic Partnership Agreement)를 체결하였다. 이렇게 법적 장치를 구비해 놓아도 양안관계는 지금 일촉즉발의 긴장 상태인데, 남북 정상간 합의사항에 대한 국회 비준 동의는 요원한 채 선언에 그치고 있어서는 그 연속성과 안정성을 보장할 수 없다. 마지막으로, 바이든 측은 2015년 7월 오바마 행정부때 합의 후 트럼프 대 통령이 탈퇴한 이란 핵협상(JCPOA, 포괄적 공동행동계획: ‘P5+독일’과 이란 간 합의, 고농축우라늄 개발 포기와 단계적 제재 완화)을 머리에 그리고 있다. 블링큰 내정자는 이를 국제공조 통한 다자합의의 전형으로 평가하고 있다. 바이든 행정부가 JCPOA를 복원하려 할 때 북한 핵 문제도 한 묶음으로 하여“핵 없는 세상”을 포괄적으로 합의하고 단계적 이행을 도모할 타이밍이 올 것이다. 그것을 지금 준비해 두어야 한다. 끝.

– 조경환

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32 thoughts on “트럼프 때 완성된 북한 ‘핵무력’ 최대 압박만으로 제거 어려워

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