초연결사회의 정책 이슈 플랫폼 정부의 성패, 공공 데이터 공개에 달려

이삼열 연세대 행정학과 교수. 전 언더우드 국제학부 부학장.

플랫폼과 플랫폼 경제의 부상

플랫폼은 다소 전문적인 용어이지만 이제는 상당히 대중화되었다. 플랫폼 경제와 플랫폼 노동자라는 말도 심심치 않게 들을 수 있기 때문이다. 익숙하게 들리는 말이지만 일부 전문가들만 연구하고 논의하던 플랫폼이란 개념이 일반인들도 이해하는 개념으로 소개되기 시작한 것은 그리 오래되지 않았다. 아마 10년 전쯤 플랫폼에 대해서 이야기하면 많은 이들이 고를 갸웃거렸을 것이다. 하지만 정보통신기술의 발전으로 인해 일반인들이 직접적으로 경험해본 플랫폼이 다양해지기 시작하면서 플랫폼과 플랫폼 경제라는 개념이 일상의 언어로 등장하기 시작했다.

먼저 스마트폰의 일상화로 일반인들이 플랫폼을 직접적으로 경험할 수 있는 기회가 생겼다. 일반인들은 아이폰의 등장과 안드로이드 시스템의 발전을 바탕으로 플랫폼의 개념을 처음으로 접하게 되었다. 크게 두 가지의 운영체제가 서로 경쟁하고 두 시스템이 서로 호환되지 않는 것을 보고 두 가지의 서로 다른 플랫폼을 알게된 것이다. iOS에서 인기높은 프로그램이 안드로이드 시스템에서는 없는 경우를 보면서 플랫폼 생태계의 특징을 알게된 사람이 많을 것이다. 특히 플랫폼을 중심으로 생기는 플랫폼 생태계가 ‘열려 있는’ 생태계인지 ‘닫혀 있는’ 생태계인지에 따라 사용자 경험이 매우 다른 것도 알게 되었다.

다음으로 일반인들이 플랫폼을 접하게 된 것은 우버 등으로 대표되는 모빌리티 생태계였다. 모빌리티 생태계는 더 이상 iOS인지 안드로이드인지 가리지 않고 운송서비스를 제공하였다. 중계프로그램과 운전기사들이 생태계를 이루어 제공하는 서비스를 매우 경험하면서 시민들은 플랫폼에도 수준이 있다는 것을 알게 되었다. 우리나라의 경우 우버가 그리 활성화되지 않았기 때문에 (일반적인 우버서비스는 금지되었다) 모빌리티 생태계를 통해서 이를 국내에서 경험하기는 어려웠지만 외국 여행 중 우버 등의 서비스를 경험한 사람들은 새로운 플랫폼을 경험할 수 있었다.

또한 이러한 우버 등의 모빌리티 플랫폼의 등장은 여행지 숙소를 소개하는 에어비엔비 등의 등장으로 그 효과가 배가 되었다. 여행에서 가장 중요한 것은 교통과 숙박인데 이를 해결해주는 서비스들이 모두 ICT 기반으로 한 플랫폼 서비스라는 공통점을 지니고 있다. 야놀자와 여기어때 등은 에어비엔비를 국내에 접목한 서비스들이다.

넷플릭스, 사람들을 영화사와 TV방송서 해방시켜

엔터테인먼트 분야에서는 유투브와 넷플릭스가 등장하면서 새로운 플랫폼의 등장을 경험할 수 있었다. 유투브는 사용자와 생산자와 제공자를 한데 섞는 새로운 경험을 선사했고, DVD 메일 서비스에서 시작한 넷플릭스는 영화사와 TV 방송사에 묶여 있던 사람들에게 새로운 미디어 소비 환경을 제공했다. 이 모두 플랫폼 서비스이다.

사람들에게 이제 없이는 못 살 것 같은 플랫폼 서비스가 더 있다. 배달플랫폼과 장보기플랫폼이다. 요리를 배달하는 서비스는 예전부터 있었지만 플랫폼의 등장으로 상상을 초월하는 범위의 음식배달이 가능해졌다. 또한 장보기플랫폼을 통해 저녁에 주문한 상품들을 아침에 받아볼 수 있게 되면서 소비자의 생활패턴이 천지개벽할 정도로 바뀌고 있다. 페이스북과 인스타그램, 카카오톡, 네이버 등은 더 이상 말할 필요도 없다. 우리는 이미 플랫폼 시대에 살고 있고 앞으로도 더욱 그럴 것이다.

경로 의존성, 대규모 조직이 보수화된 이유

이렇게 해일처럼 밀려오는 플랫폼화를 정부는 피해갈 수 있을까? 피해갈 수 없다면 이를 적극적으로 받아들이면 어떨까? 그렇다면 플랫폼 정부는 어떤 특성을 갖고 어떤 도움을 줄 수 있을까? 이런 것들이 플랫폼 정부와 그것을 둘러싼 질문들이다.

질문들에 대한 답변에 앞서 대규모 조직의 특성부터 이해할 필요가 있다. 정부는 매우 보수적이다. 이는 정부에만 적용되는 것은 아니다. 대체로 규모가 큰 조직은 매우 보수적이다. 큰 조직은 왜 보수적일 수 밖에 없을까? 다양한 이론들이 이를 설명하려고 하지만, 가장 큰 요소는 경로의존성(path-de-pendency)일 것이다. 예전의 성공이 다른 경로를 모색하거나 다른 방식의 업무방식을 상상하기 어렵게 만들기 때문이다. 성공한 조직은 예전부터 해오던 일의 방식을 잘 바꾸지 않으며, 기존의 방식과 상이한 일의 방식이나 상품, 서비스 등의 쉽게 용인하지 않는다. 그렇기 때문에 한 때 세계 경제를 호령했던 대기업들이 한두 세대 뒤에 쪼그라들어 사라지곤 한다.

정부도 마찬가지다. 국가도 긴 시간에 명멸을 거듭한다. 정부가 건재한 것처럼 보이는 것은 정해진 국토 안에서 독점력을 지니고 있기 때문이다. 하지만 국경도 변하지 않는 것이 아니기 때문에 국가가 지닌 독점력도 사라질 수 있다. 우리나라 정부는 신분보장제, 호봉제 그리고 계층제를 근간으로 한다. 앞에서 언급한 플랫폼구조와는 어울리지 않는 조직원리를 지니고 있다. 정부의 능력을 개선하기 위하여 많은 정권들이 ‘정부혁신’를 추진해 왔지만 대부분 큰 성과를 내지 못한 것은 정부의 조직 근본 원리를 바꾸지 못했기 때문이다. 정부 조직의 원리가 변하지 않고서는 정부의 구조적 변화는 요원하다.

현대사회의 문제는 점점 복잡해지고 있다. 예전 산업화 시대에 적합한 행태의 조직으로 플랫폼 시대의 문제를 다루기에 너무 벅찬 상황이다. 이러한 예는 교육에서 더 분명히 드러난다. 현재 교육제도는 평균 이상의 표준화된 인재를 대상으로 생산해내는 공장식 모형을 충실히 따르고 있다. 주입식 인재를 양산해내는 제도라며 비판하지만, 산업화 시대에는 평균 이상의 표준화된 주입식 인재가 매우 소중한 자원이었다. 하지만 현재 우리나라의 사회와 경제 상황은 획일적은 기준 보다는 개별화된 맞춤형 정책을 더욱 선호하게 되었다. 과거의 틀을 답습하는 사람 보다 새로운 접근방식과 해결책을 제시하는 인재형이 더욱 선호되고 있다. 하지만 우리나라의 교육제도는 여전히 바뀌지 못하고 있다. 기존의 학교와 교사, 교육과정, 사범대학, 교직과정, 교대 등의 제도가 견고히 자리잡고 있어서 바뀐 상황에 적응하지 못하고 있다. 최근 들어 초등교원 임용 정원이 축소되면서 사회적 갈등이 심화되고 있지만 근원적인 해결책을 찾지 못한 상황이다.

현재 정부조직은 복잡한 문제 해결 못 해

현재 행정을 독점하고 있는 정부형태는 현대의 복잡한 문제를 효과적으로 해결할 수 있는 능력을 지니고 있지 못하고 있으며, 앞으로 점점 그렇게 될 것으로 예상된다. 이러한 상황을 타개하기 위해 대안으로 정부조직에 플랫폼 개념을 도입할 것을 제안한다.

플랫폼 거버넌스는 가변성을 기준으로 정부의 기능 중 가변성이 낮은 기능을 기존의 정부가 담당하고 가변성이 높은 기능은 비정부행위자들이 담당하는 협력에 기반한 거버넌스이다. Hagel & Singer(1993)은 사업 부분에서 기업의 기능을 크게 기반시설(infrastructure), 고객관리(customer relation-ship), 그리고 상품혁신(product innovation) 구분한 바 있다. 기능의 이러한 해체는 가치사슬에서 플랫폼이 왜 이루어지는지 잘 보여준다. 변동성이 크지 않은 기반시설의 운영과 부가가치가 높은 고객관리는 플랫폼을 운영하는 기업이 담당하고 상품의 혁신은 플랫폼에 참여하는 기업이 담당하는 형태로 일반적인 플랫폼이 구성되기 때문이다. 물론 고객관리는 플랫폼 기업과 참여기업이 공유할 수 있다.

<그림 1> 은행의 해체 2

이러한 플랫폼화는 기존 대기업의 해체(unbundling)와 밀접한 관련이 있다. 대기업의 해체는 과거 모든 것을 통합하여 전체 가치사슬을 총괄하고 있었던 공룡 같은 대기업이 작고 민첩한 소규모의 기업에게 부분부분 잠식당하는 현상을 말한다. 은행만 보더라도 현재 출범하고 있는 핀테크 회사들은 송금, 환전, P2P금융 등에 특화되어 거대 은행들이 독점하고 있었던 사업분야들을 잠식하고 있다. 아래 <그림 1>은 미국의 Wells Fargo의 비즈니스 모델이 새롭게 등장한 스타트업들에 의해 해체되는 현상을 잘 보여준다. 미국에서는 Venmo라는 서비스가 2009년에 설립되어 2013년에 페이팔의 자회사로 편입되었는데 Venmo는 온라인결제 플랫폼이다. 미국은 금융시스템이 우리나라와 상이하여 은행 간 온라인 결제가 상당히 불편한 상황인데 이를 해결하기 위하여 등장한 Venmo가 선풍적인 인기를 끌어 2019년 현재 4천만명의 사용자가 있을 정도로 성장했다.1 우리나라도 Toss와 카카오머니 등이 등장해 유사한 서비스를 제공하고 있고 이들의 규모가 커지면서 기존의 은행들은 비상이 걸린 상황이다.

플랫폼의 진정한 힘은 참여기업들의 혁신성에서 나온다. 기반시설과 고객관리를 플랫폼에서 도움을 받고 참여기업들은 상품혁신에만 공을 들이면 플랫폼과 함께 성장할 수 있기 때문이다. 이러한 이해관계 때문에 플랫폼 기업은 참여기업들이 더욱 혁신적일 수 있도록 지원할 동기가 존재하고 이를 통해 플랫폼의 경쟁력이 더욱 높아지게 된다.

플랫폼 거버넌스 구축: 비정부행위자의 참여 수용

정부도 플랫폼 거버넌스를 구축하여 공공문제 해결과정에 비정부행위자들이 보다 적극적으로 참여할 수 있는 구조를 만들 필요가 있다. 시장경제의 강점인 혁신을 공공조직에서 적극적으로 활용할 필요가 있다. 플랫폼 정부는 이전의 정부혁신 논의에서 제기된 민간위탁이나 민영화와는 근본적으로 다르다. 민영화는 이미 많은 정부가 시도하여 큰 실패들을 경험하였다. 공공서비스의 무리한 민영화는 독점적 재벌들을 성장시키는데 그치고 실질적인 서비스 개선을 낳지 못한 경우들이 매우 많다. 특히 서비스 공급에서 공공성이 상당히 훼손되어 열등한 수준의 서비스가 제공되곤 하였다. 민영화는 공공조직의 효과를 개선시킬 수 있는 마법총알이 더 이상 아니다.

민간위탁도 많이 활용되었다. 청소용역과 같은 공공서비스들이 많이 민간으로 위탁되었다. 최근 들어서는 군대의 PX도 민간위탁으로 운영될 예정이다. 하지만 효율성에 초점을 맞춤 민간위탁이 반드시 효율적이지 못하다는 분석도 상당수 존재한다. 예전 글쓴이가 지도한 석사학위 논문이 청소서비스의 직접고용과 민간위탁의 비용과 서비스 질을 비교 분석하였는데 통계적으로 유의미한 차이점을 찾을 수 없었다. 또한 민간위탁은 불안정한 저임금 일자리를 양산하는 특성을 지니고 있어 현재 상황에서 그리 바람직하지도 않다.

<그림 2> 민간위탁과 플랫폼 거버넌스의 비교 3

<그림 2>는 민간위탁과 플랫폼 거버넌스와의 비교를 나타낸다. 효율성 극대화에 초점을 두고 집행의 효율성 달성에 방점을 두고 있는 민간위탁과는 다르게 플랫폼 거버넌스는 인프라와 고객관리를 정부가 담당하고 정책의 효과 제고를 비정부행위자에게 담당케 한다. 즉 정책내용을 비정부행위자가 담당하게 하는 것이다. 정부는 정책문제를 정의한 후 해결방안을 비정부행위자들에게 널리 구할 수 있고 이들은 먼저 특정 문제를 제시한 후 문제해결 방안을 제시할 수도 있다. 정부는 이러한 해결방안들을 검토한 후 대안의 우선순위를 결정해 이러한 서비스를 제공할 수 있는 비정부행위자들과 계약을 맺고 특정 기간 동안 운영하는 것을 허락해 줄 수 있다.

현재 많은 사회적 기업들이 기업을 운영하면서도 공적 가치를 실현할 수 있는 모형들을 다수 제시하고 있다. 플랫폼 정부는 이에서 한발짝 더 나아가 정부서비스의 내용과 운영에 비정부행위자들이 더욱 적극적으로 참여할 수 있는 구조를 만들자는 구상이다. 이를 통해 공공성과 효과성/효율성 간의 균형을 더욱 적극적으로 모색할 수 있다.

최근 들어 우리나라에서 모빌리티 서비스에 관한 논쟁이 치열하다. 사실 교통문제는 ‘금요일 밤에 어떻게 강남역에서 집으로 갈 것인가”라는 질문으로 요약될 수 있다. 이러한 문제에 대한 해법으로 정부가 제시해온 기존의 해결방안들은 위협과 당근이 섞인 것으로 근본적인 문제의 해결이 되지 못하였다. 카카오택시도 이러한 문제를 해결하지 못하고 있다. 택시들이 ‘예약등’을 켜 놓고 이면도로에서 대기하다가 장거리 손님만 골라잡고 있기 때문이다.

민간기업들은 이 문제를 해결하기 위해 다양한 서비스들을 만들어 출시해 왔지만 다양한 이유로 번번히 좌절되었다. 우리나라에 출시하였다 불법화된 우버, 사용자들의 위치와 목적지를 실시간으로 분석하여 새로운 버스노선을 개설하여 운행했던 콜버스, 여객자동차운수사업법 시행령을 근거로 렌트카의 개념을 확장한 타다 등은 일부 예에 불과한다. 각 서비스들이 활성화되었다면 ‘금요일 밤 강남역’문제가 어떻게 해결되었을지 궁금하지만 적어도 몇십년 째 문제해결이 안 되고 있는 현 상황보다는 나아졌을 것으로 판단된다. 이러한 서비스들의 성과가 미진하였다면 또 다른 모빌리티 서비스들이 그 틈을 비집고 나왔을 것이기 때문이다. 현재의 상황은 새로운 모빌리티 사업이 출현하기 어려운 구조로 바뀌어 있어 누가 이러한 규제의 혜택을 보는지 궁금해지는 상황에 처해있다.

플랫폼 정부의 해법은 정부는 모빌리티 사업의 진입과 서비스 수준에 대한 기준만 설정하고 어떤 서비스를 제공할 지 여부는 비정부행위자에게 맡기는 방법을 고려할 수 있다. 물론 택시사업은 정부가 엄격하게 관리해온 정부 위탁서비스에 가까운 성격을 갖고 있기 때문에 이의 단기적 해결이 쉽지 않지만 기존 개인택시사업자의 면허 프리미엄 문제를 새로운 사업자들에게 일부 부담하게 한 후 새로운 거버넌스 모델로 이행을 고려할 필요가 있다.

플랫폼 기업이 독과점 추구하면 참여 기업 이탈해

플랫폼 구조가 만능은 아니다. 플랫폼 기업도 많은 한계를 지니고 있고 문제를 낳고 있다. 다만 이러한 한계와 문제를 정확히 인식하고 이를 추진하면 부정적인 부작용을 많이 줄일 수 있다. 플랫폼 기업이 정체되거나 퇴행하는 경우는 플랫폼 자체가 정부와 같이 독점이나 과점에 이를 때이다. 모든 기업들이 독점이나 과점을 꿈꾸는 것처럼 플랫폼 기업도 독점이나 과점을 꿈꾼다. 현재 우리나라에서 벌어지고 있는 쿠팡, 위메트, 티몬 등을 포함한 치킨게임은 결국 과점이나 독점을 이루기 위한 경쟁이라고 할 수 있다.

플랫폼 기업들은 과점이나 독점을 이루는 순간부터 특유의 혁신성을 잃어버리면서 소비자와 참여기업들의 이탈이 가속화되는 특징을 보이고 한다. 플랫폼이 과점이나 독점을 이루는 순간 플랫폼 기업이 참여기업들에 비해 현저히 유리한 지위를 지니게 되고 참여기업들은 독과점 플랫폼을 대신할 수 있는 구조가 없는 상태에서 플랫폼을 포기할 수 없기 때문이다.

거의 독점 수준에 도달한 미국 아마존은 자신들이 직접 생산한 제품을 판매하면서 참가 기업들과 분쟁을 일으킨 바 있다. 또한 나이키 같은 회사는 아마존의 플랫폼을 떠나 자신만의 독자적인 소매 시스템을 구축하기도 하였다.4 최근 들어 애플과 에픽게임즈가 벌이고 있는 수수료를 둘러 싼 다툼도 이와 유사하다. 애플의 앱스토어는 애플생태계에 앱개발사들이 손쉽게 진입할 수 있는 플랫폼을 제공하면서 결제액의 30% 수수료를 부과하고 있다. 앱개발사들 입장에서는 앱스토어를 통해 애플 생테계의 사용자들에게 손쉽게 접근할 수 있었기 때문에 이러한 수수료를 윈윈으로 생각하였지만 앱스토어를 독점이라고 생각하면서 플랫폼이 제공하는 서비스에 비해 수수료가 과다하다고 주장하고 있다. 현재 에픽게임즈는 30%안 수수료 인하를 주장하고 있지만 애플은 앱스토어에서 에픽게임즈의 게임을 내리는 조치를 취하고 있어 갈등이 지속되고 있다.5

플랫폼의 독점 문제를 피하기 위하여 정부는 동일한 서비스에 대하여 복수의 업체들을 허가하여 유효경쟁을 도모할 수 있다. 정부는 형식적 절차에 집착하여 최저가 입찰을 취하고 있지만, 복수의 업체들을 가격뿐만이 아닌 서비스 내용의 차별성도 고려하여 공공서비스 제공에 참여토록 할 수 있다. 또한 공공서비스 제공에 대한 기간제한을 두어 일정시간 후 공공플랫폼에서 독립한 후 독자적인 비즈니스 모델을 확립할 수 있도록 유도할 수도 있다.

창의적이고 개별 맞춤형 교육 프로그램 필요

플랫폼 정부의 적용을 위해서 다음의 세 가지 정책방향을 제안한다. 먼저 데이터 측면에서 공공 데이터의 효과적 개방, 가공 및 서비스이다. 플랫폼 정부의 근간은 공공데이터이기 때문에 현재의 공공데이터 개방정책을 지속적으로 개선시킬 필요가 있다. 둘째, 공공인프라 측면에서 지방자치단체와 민간 간의 ‘계약형 협업’을 활성화시킬 필요가 있다. 특히 이미 결정된 정책의 집행이 아닌 정책문제의 정의, 대안의 형성 및 결정, 그리고 집행에 걸친 정책의 전 단계에 걸친 ‘계약형 협업’을 적극적으로 모색해야 할 것이다. 마지막으로 정부는 사회혁신 생태계에 지속적으로 투자할 필요가 있다. 사회혁신기업들은 공공성과 효율성을 동시에 모색하기 때문에 플랫폼정부와 협업가능성이 매우 높다. 잠재적인 플랫폼 정부의 동반자로 지속적으로 성장시킬 필요가 있다. 6

교육인프라가 부족한 나라에서는 태블릿을 활용한 개인맞춤형 교육이 큰 효과를 보이고 있다. 에누마가 선보인 ‘킷킷 스쿨’은 2019년 ‘글로벌 러닝 엑스 프라이즈(Global Learning Xprize)’에서 대상을 차지하여 큰 관심을 모았고 이를 활용한 교육프로그램에 탄자니아에서 수행하고 있다.7 우리나라도 COVID-19의 영향으로 온라인 교육이 이루어지고 있지만 여전히 기존 인터넷 강의의 한계를 벗지 못하고 있는 실정이다. ICT는 눈부시게 발전하고 있지만 교육영역의 인프라와 프로그램은 여전히 80년 수준에 머물러 있는 상황에서 학교교육 플랫폼을 플랫폼정부의 시발점으로 삼는 것을 고려할 필요가 있다. 획일적인 교육보다는 창의적이고 맞춤화된 교육이 요구되는 이 시점에서 ICT에 기반한 뛰어난 교육프로그램들을 제도권 교육에 도입하고 이를 각 교육청 수준에서 다양하게 활용하는 정책이다. 플랫폼 정부는 교통, 위생, 행정관리 분야에도 다양하게 적용될 수 있다. 공공성을 유지하면서도 효과성과 효율성을 동시에 추구할 수 있는 플랫폼 정부는 앞으로 더욱 발전할 것으로 기대된다.

-이삼열

1. 아시아경제, 2019년7월24일자 “미국식 더치페이는 ‘벤모’로 통한다. 4000만명이 사용하는 송금액”.
2. CBINSIGHTS “https://www.cbinsights.com/research/disrupting-banking-fintech-startups/”
3. 민간위탁에 관해서는 Milward et al. (1993) “What does the hollow state look like,” Public Management : The state of the art, Jossey-Bass Inc. Pub., San Francisco, pp.309-322.
4. 조선일보 2020년1월29일자 “나이키의 아마존 탈출’
5. 조선일보 2020년8월19일자 “에픽게임즈 대 구글 애플 ‘수수료 배틀로얄’ 전망은”
6. 플랫폼 정부 관련 정책에 대한 보다 자세한 논의는 이삼열 하윤상(2016) “정부 기능 해체를 통한 행정 혁신의 틀 모색” 한국혁신학회지 11(3), pp.107-129를 참조할 것.
7. 매일경제 2019년5월16일자 “한국 게임 교육 결합했더니 최고상 영예”
지구와에너지
(사)한반도평화에너지센터가 발행하는 신개념의 컨설팅형 입법정책 계간지 매거진 '지구와에너지' 입니다.

댓글 남기기